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原创 | 《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》解读与广东省地方实践

来源:美高梅手机版登录??????2018/8/2 16:22:10??????点击:

在国家深入推进供给侧结构性改革,打好“三大攻坚战”,加快建设现代化经济体系等一系列重大部署背景下,自然资源部日前印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》(自然资规〔2018〕1号,以下简称《通知》),从土地供给端发力,将批而未供及闲置土地处置与新增建设用地计划安排挂钩,强力破除土地资源无效低效供给,提高资源供给质量和效率,以改革举措切实落实党的十九大精神、深化供给侧改革、推动高质量发展。广东省作为部省共建的节约集约用地示范省,在建立建设用地“增存挂钩”机制上已经先行进行尝试,该文件的出台将为广东省进一步盘活存量低效建设用地提供详细的政策依据。


一、自然资源部力推建设用地“增存挂钩”的背景

《通知》提出要大力推进土地利用计划“增存挂钩”,各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划,要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标,逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。


近年来,全国新增建设用地需求持续减少,而批而未供和闲置土地规模有增加趋势[1] 2014年,国土资源部节约集约用地专项督察发现,全国批而未供土地达1300多万亩,闲置土地105万亩。自然资源部《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》显示,2017年督察新发现闲置住宅用地3148宗,23.8万亩,2016年至2017年在山东、河南发现闲置和低效用地达到87.06万亩。


2015年7月8日,李总理总理在主持召开的国务院常务会议中提出对闲置土地处置不力的要收回年度新增建设用地指标。在中央大力提倡节约优先、保护优先、绿色发展的背景下,有必要以建设用地“增存挂钩”的形式,推进土地利用质量变革、效率变革、动力变革,切实提高节约集约用地水平。


二、《通知》主要内容解读

第一,大力推进土地利用计划“增存挂钩”。把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标,逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。对批而未供、闲置土地处置两项任务均完成的省份,国家安排下一年度计划时,将在因素法测算结果基础上,再奖励10%新增建设用地计划指标;任一项任务未完成的,核减20%新增建设用地计划指标。


解读:该规定是在2012年发布的《闲置土地处置办法》基础上提出的创新举措,《闲置土地处置办法》明确省级以上国土资源主管部门可以根据情况,对闲置土地情况严重的地区,在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。早在2014年,广东省国土资源厅印发《关于进一步加强闲置土地处置工作的通知》(粤国土资利用发〔2014〕9号),提出要建立闲置土地与新增建设用地挂钩机制等方式,切实防止产生新的闲置土地。

2015年10月,广东省政府召开全省处置闲置土地工作座谈会提出建立健全闲置土地处置共同责任机制,副省长许瑞生同志强调对没有完成闲置土地整改任务的市县考核,按照面积收回或扣减年度新增建设用地计划指标,严重的暂停除国家重点项目和民生保障项目外的新增建设用地供应[2] 《通知》进一步健全“增存挂钩”机制,将增强地方政府依法依规处置批而未供和闲置土地的内生动力。

第二,重申用地批准文件的有效期限。农用地转用或土地征收经依法批准后,两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的,有关批准文件自动失效。


解读:《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)第十九条规定农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效,《通知》对该条文进行重申,避免各地出现“僵尸”文件而造成建设用地规模虚高现象。


第三,规范用地批准文件的撤回程序。对已实施征地补偿安置方案,因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地,经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的,在处理好有关征地补偿事宜后,可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回用地批准文件。


解读:《通知》规定了用地批准文件的撤回程序,事实上,2009年,国土资源部印发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》(国土资发〔2009〕106号),明确允许在一定条件下适当调整建设用地区位,并对已征项目的建设用地调整进行了规定。2011年,广东省国土资源厅印发《关于促进批而未供建设用地指标调整使用的通知》(粤国土资利用发〔2011〕54号),进一步允许对已经有权机关批准办理农用地转用、征收土地审批手续,并已完成批后实施作为建设用地使用的地块进行调整,但是需要将建设用地指标调出地块恢复为农用地,同时,征收行为仍然具有法律效力,复垦后的国有农用地由当地人民政府组织耕种,《通知》虽未明确要求进行复垦,但是要求核实现场地类与批准前一致,建议在实施上可参照粤国土资利用发〔2011〕54号文的规定实行


第四,明确不同原因的闲置土地处置要求。对于企业原因造成的闲置土地,市、县自然资源主管部门应及时调查认定,依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业原因造成的闲置土地,应在本级政府领导下,分清责任,按规定处置,其中闲置工业用地可以转让、合作开发等方式盘活利用,用于发展新产业新业态的,可以依照《产业用地政策实施工作指引》和相关产业用地政策,适用过渡期政策;依据规划改变用途的,报市、县级人民政府批准后,按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续。


解读:该规定是对2012年国土资源部发布的《闲置土地处置办法》的落实,《闲置土地处置办法》规定对于非政府原因造成闲置的,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费,未动工开发满两年的,无偿收回国有建设用地使用权;对于政府原因造成土地闲置的,应当与国有建设用地使用权人协商,以延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等方式进行处置。《通知》将闲置土地协商处理的范围由政府(含政府部门)原因造成扩大为非企业原因造成,引导闲置土地通过建设用地二级市场盘活利用,允许闲置土地适用新产业新业态过渡期政策,明确依据规划改变用途的程序和要求,进一步释放了闲置土地盘活利用的政策红利。


第五,明确用地批准文件失效或撤回后的处理。对于失效的或撤回的用地批准文件,用地不再纳入批而未供土地统计,相关土地由县级自然资源主管部门在年度变更调查中按原地类认定,相应的土地利用计划、耕地占补平衡指标、相关税费等仍然有效,由市、县人民政府具体核算。


解读:该规定在《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》(国土资发〔2009〕106号)的基础上,进一步明确用地批准文件失效或撤回后,相应的土地利用计划、耕地占补平衡指标、相关税费等仍然有效,解决了困扰各地已久的关于用地批准文件失效或撤回后指标、税费如何处理的问题,并明确了用地指标调出地块由县级自然资源主管部门在年度变更调查中按原地类认定,增强了地方政府灵活处理批而未用土地的空间该举措必将进一步有力地推动建设用地指标的调整使用。


三、广东省“增存挂钩”的地方探索实践

2009年以来,广东省积极探索建立建设用地“增存挂钩”机制,将“三旧”改造、批而未供和闲置土地处置、土地开发强度与新增建设用地指标分配和供应挂钩,积累较为丰富的实践经验。

第一,将“三旧”改造与新增建设用地指标分配挂钩。2009年,广东省出台《印发广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案的通知》(粤府明电〔2009〕16号),明确规定省政府每年对节约集约用地工作成绩突出的市县(区)予以奖励,并在分配下一年度新增建设用地指标时予以倾斜。从2014年起,广东省政府每年按照地市完成改造面积的20%奖励用地计划指标,对未完成任务的地市则适当扣减指标,有效提升了地方政府推进“三旧”改造工作的积极性[3] 2018年2月召开的广东省国土资源工作会议更是提出对存量建设用地盘活和重大产业项目供地实行奖励制,盘活存量越多、项目落地越多,奖励指标越多,确保完成省委提出的2018年全年完成改造面积不少于5万亩的工作目标[4] 


第二,对供地率不达标或闲置土地处置不力的暂停新增建设用地指标使用。2016年,广东省国土资源厅对2010年至2014年供地率未达到60%,以及闲置土地处置不力的市县,除国家重点项目和民生保障项目外,暂停安排(使用)新增建设用地指标[5] 2017年,广东省国土资源厅进一步对未完成加快批而未供和闲置土地盘活利用专项整治第一阶段整治任务的地区暂停2017年度新增建设用地指标或供应[6] 


第三,实施土地开发强度与新增建设用地指标分配挂钩制度。严格实施建设用地总量和强度双控,对珠三角地区压缩计划指标,倒逼形成以盘活存量土地为主的用地方式,明确原则上广州、深圳市今后每年使用建设用地总量中存量地的比例不低于60%,珠三角地区其他市不低于40%,粤东西北地区各市不低于20%[7] 

广东省作为我国经济大省,地方政府在面临新增建设用地指标缺口大的同时,也存在建设用地批而未供、闲置浪费等问题[8] ,广东省主动适应中国特色社会主义进入新时代、社会主要矛盾发生新变化对国土资源工作提出的新要求,通过“三旧”改造等工作大大促进了低效用地的盘活利用,《通知》的出台为进一步推动批而未供及闲置土地处置提供有力抓手,将切实扭转用地指标统筹分配不合理、效益不高等问题,深化推进自然资源领域供给侧结构性改革,真正提高土地要素对高质量发展项目的保障力度。

[1]张晏.了解一个新政策,与“增减挂钩”一字之差,作用大不同[N].中国自然资源报, 2018-08-02.

[2]卢轶.我省强力推进闲置土地处置[N].南方日报, 2015-10-11.

[3]《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》政策解读[OL].广东省国土资源厅, 2016-10-27.

[4]冯善书.确保全年完成“三旧”改造面积不少于5万亩[N].南方日报, 2018-02-10.

[5]粤多地被暂停新增建设用地指标[N].新华社, 2016-03-17.

[6]冯善书.省国土资源厅:广东对闲置土地的处置率达99.36%[OL].南方网, 2017-08-24.

[7]卢轶.广深用地六成须为存量地珠三角地区其他市不低于40%[N].南方日报, 2016-08-30.

[8]仇大海.广东省闲置土地特点分析及政策建议[J].广东土地科学, 2013(5):4-5


编辑概况




陈凯,澳门美高梅4858.com研究院总工程师,中山大学地图学与地理信息系统硕士,主要从事农村土地制度改革、住房制度改革、城市更新、产业用地政策等相关领域的研究咨询工作, 曾作为技术总负责人推动佛山南海、江西余江、河南长垣等多项国家改革试点咨询项目,同时出版专著1部,App著作权1项,申请发明专利1项,在改革试点、政策拟定等方面具有丰富的基层实践经验。


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