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原创 | 大湾区视域下的新《土地管理法》解析之集体经营性建设用地入市

来源:??????2019/8/30 17:48:51??????点击:

2019826日上午,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定,新《土地管理法》在农村集体经营性建设用地入市、土地征收、宅基地制度及国土空间规划等制度方面进行了完善,将于202011日起正式施行。本次《土地管理法》修改意义重大、影响广泛,为推进城乡一体化发展扫清了土地制度障碍,标志着继1998年建立土地用途管制制度以来,我国土地管理制度再次进入新纪元。澳门美高梅4858.com研究院作为深入参与到广东南海、江西余江、宁夏平罗、河南长垣等农村土地制度改革试点的研究机构,针对新《土地管理法》的正式发布,将陆续发文对其进行解析,希翼能够引发思考与讨论,为深化改革献计献策。

现行《土地管理法》规定任何单位和个人进行建设,必须使用国有土地,集体建设用地的转让仅限于乡镇企业破产兼并等特殊情形,使得集体建设用地仅可作为资源使用,土地资产价值难以显化,更无法发挥资本作用,是破解我国城乡二元体制的主要障碍之一。为落实十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“建立城乡统一的建设用地市场”的目标,促进乡村振兴战略实施和实现城乡融合发展,新《土地管理法》删除了原第四十三条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。粤港澳大湾区作为创新要素集聚的典型代表地区,经济发展快速,珠江三角洲集体建设用地流转早,集体建设用地占建设用地比重高达50%,且存在大量集体建设用地处于低效利用状态。20192月,中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出促进各类要素在大湾区便捷流动和优化配置,土地要素是重要的生产要素之一,《土地管理法》的本次修改允许集体经营性建设用地入市,将对形成粤港澳大湾区及全国统一开放竞争有序的商品和要素市场发挥巨大作用。

一、短期影响:对建设用地市场的冲击有限

(一)存量集体经营性建设用地普遍不符合条件,短期可供应数量有限。新《土地管理法》明确集体经营性建设用地入市必须满足土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的条件,但由于现行《土地管理法》明确建设必须使用国有土地,农村地区的现状是已编制的村庄规划对工业、商业等经营性用地预留空间不足,部分村庄则没有编制村庄规划,大量存量集体建设用地难以满足符合规划的要求。且因历史原因,存量集体建设用地普遍存在用地手续不完善等问题,该类用地需要按规定完善用地手续后方可达到依法登记条件。即使部分存量集体经营性建设用地已满足符合规划、依法登记条件,也大量已处于开发利用状态。可见,在短期内满足入市条件、可供应市场的存量集体经营性建设用地数量相对有限。

(二)新增建设用地受土地利用年度计划总量控制,难以形成有效供给。新增集体经营性建设用地需要办理农转用手续,虽然广东等地已出台文件明确每年安排一定比例的新增建设用地计划指标,保障乡村振兴新增建设用地需求,但出于保护耕地的需要,新增建设用地指标的总量一直受到严格控制,需要在每年的土地利用年度计划中作出安排。2018年起,广东省改革土地利用指标分配方式,除重点基础设施和民生保障项目外,省政府不再向珠三角地区直接下达新增建设用地指标,实行以“存量换增量”、“改三奖一”等政策,珠三角地区要获取指标必须通过盘活存量建设用地,可见,短期内新增农转用的集体经营性建设用地入市数量有限,难以对建设用地市场形成较大冲击。

(三)集体经营性建设用地入市现行税费负担较轻,土地增值收益分配制度亟待完善。新《土地管理法》并未明确集体经营性建设用地入市的税费缴纳要求,而现行《土地增值税暂行条例》仅要求国有土地及地上建筑物转让情形缴纳土地增值税,《契税暂行条例》也未要求集体土地使用权出让缴纳契税。2005年,广东省在全国层面率先以省政府令的形式发布施行《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(粤府令100号),正式允许符合规划、合法取得的集体建设用地使用权流转,该办法在第二十六条要求“集体建设用地使用权出让、转让和出租的,应当向土地行政主管部门申报价格,并依法缴纳有关税费。集体建设用地使用权转让发生增值的,应当参照国有土地增值税征收标准,向市、县人民政府缴纳有关土地增值收益。土地增值收益收缴和使用管理办法由省财政部门会同省国土资源、物价部门另行制定,报省人民政府批准后实施”,但是由于法律依据不足等原因,土地增值收益收缴和使用管理办法迟迟未能制定出台,在实践中集体建设用地流转缴纳税费极为有限,虽然佛山市南海区、顺德区等地有探索对集体建设用地流转收费,但相比国有土地使用权出让转让,集体经营性建设用地入市的总体税费负担较轻,而土地增值收益相当一部分来源于政府的公共基础设施、公共服务设施投入,国有土地与集体土地之间的税费不平衡显然不利于社会公平正义及土地增值收益的合理分配。

二、长期影响:将形成国集互补的城乡统一建设用地市场格局

(一)还权赋能,集体经营性建设用地入市法定化。2005年,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(粤府令100号)允许符合规划、合法取得的集体建设用地使用权流转,但是,由于受到土地征收范围没有缩小、新增建设用地指标稀缺、建设用地规模有限、土地权利存在法律障碍等限制,集体建设用地流转普遍存在证照不全、不符合规划、权能不足、配套设施不足等问题,土地市场仍然以国有建设用地占据主导地位。本次修改的目的之一是改变、完善现有的建设用地土地供应的格局,破除原来只允许国有建设用地进入市场的法律限制,且新《土地管理法》将土地征收严格限制在公共利益范围,未来规划为工业、商业等经营性用途的土地,不论是否位于城镇开发边界内外,如果未纳入公共利益范围,都将可作为集体经营性建设用地由村集体出让、出租用于建设,实行与国有土地同等入市、同权同价,集体经营性建设用地入市正式在法律层面得到确认。

(二)大湾区占据区域优势,将在促进土地要素合理流动和高效集聚方面发挥更大作用。201311月,十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立城乡统一的建设用地市场”的总体目标,为土地制度改革指明了方向。值得关注的是,2019826日,即签发新《土地管理法》的当天,习大大总书记主持召开中央财经委员会第五次会议,会议指出要形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场,并在土地、能源、财政等领域提出具体要求。在土地要素领域,会议更是提出要改革土地管理制度,增强土地管理灵活性,使优势地区有更大发展空间。目前,我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化,以粤港澳大湾区等中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式,占据湾区建设用地总量达50%的集体建设用地必将在促进土地要素合理流动和高效集聚方面发挥起更大的作用。

(三)资产资本价值显化,集体经营性建设用地货币化进程加快。改革开放以来,国有土地使用权作为安全有效的抵押品,为用地企业及地方政府提供了大量融资,有力地促进了社会经济发展,而集体土地使用权则一直受到《担保法》第三十七条、《物权法》第一百八十四条的限制禁止抵押,粤港澳大湾区的集体建设用地普遍处于出租的低效利用状态,虽然广东省原国土资源厅曾出台《关于加强集体建设用地使用权抵押融资管理的通知》(粤国土资法规发〔2009460号)等文件,但是集体建设用地在抵押融资、IPO等金融市场上普遍不受认可,用地企业追加投资、扩大生产的条件因此受到极大限制。2016年,原中国银监会、原国土资源部联合印发了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》(银监发[2016]26号),允许国家确定的集体经营性建设用地入市改革试点地区的集体经营性建设用地使用权抵押贷款,截至201812月,试点地区已办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。201762日,全国首家以出让方式取得集体经营性建设用地使用权后IPO的企业——江苏雷利电机有限企业在深交所挂牌,更是标志着江苏省武进区作为33个农村土地制度改革试点地区之一,集体土地使用权在全国层面首次获得资本市场的认可。新《土地管理法》明确允许通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以抵押,随着集体经营性建设用地使用权的流转权能放开,我国土地抵押市场与资本市场将进一步将集体经营性建设用地使用权纳入,相比于过去对集体土地进行征地拆迁才能实现土地货币化的传统路线,土地的货币化进程将大大加快,集体土地的货币蓄水池功能将得到充分发挥,真正实现集体土地从资源、资产向资本迈进。

三、建立城乡统一建设用地市场的有关工作建议

第一,加快编制村庄规划,破解经营性用地规划依据不足难题。20195月,《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔201935号)对村庄规划编制提出要求,力争到2020年底,有条件、有需求的村庄应编尽编,暂时没有条件编制村庄规划的,应在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求。随着新一轮国土空间规划和村庄规划编制工作的推进,建议加快编制村庄规划工作,结合村庄布局规划将村庄划分为四种类别,以及优化调整村庄内部空间布局,解决集体经营性建设用地的规划依据不足难题。

第二,加强与土地制度改革衔接力度,实现财政收入从土地财政向税收财政转变。2016年,为与农村土地制度改革试点相配套,财政部、原国土资源部联合发文明确试点地区对集体经营性建设用地入市征收土地增值收益调节金。20198月,财政部就《中华人民共和国土地增值税法(征求意见稿)》向社会公开征求意见,拟将《土地增值税暂行条例》上升为法律,首次将出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物,或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股(以下简称集体房地产)纳入土地增值税征税范围,适用30%40%50%60%四级超率累进税率,土地增值税有望替代农村土地制度改革试点地区的土地增值收益调节金,实现立法前后集体房地产负担总体稳定。建议加快将契税、土地增值税从暂行条例上升法律,抓紧完善《房地产税法》草案,稳步推进房地产税立法工作,覆盖城乡统一建设用地市场,地方政府制定相关征税标准和指引,建立集体经营性建设用地入市土地税制体系,将集体经营性建设用地纳入“以地控税”范畴,实现集体经营性建设用地入市与国有土地“同地、同权、同责”,缓解地方政府因土地征收范围缩小,以及集体经营性建设用地入市造成的财政收入减少问题,集体经营性建设用地入市的公共设施配套建设的财政资金来源也可因此得到保障。

第三,完善集体土地产权制度,缓解集体经营性建设用地使用权到期处置问题对土地价值的影响。新《土地管理法》未对集体经营性建设用地使用权到期如何处置进行规定,仅要求集体经营性建设用地入市应签订书面合同,明确使用期限等双方权利义务。而《城市房地产管理法》第二十二条对国有土地使用权到期续期问题规定“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准”。从入市改革试点地区的情况来看,部分入市合同中约定集体经营性建设用地使用权到期后连同地上建筑物由土地所有权人无偿收回,这与国有土地使用权到期处置存在极大差异。土地价值是土地权能的对价,集体经营性建设用地入市合同如何约定使用权到期处置方式,将对包括土地使用权交易价值、抵押价值在内的土地价值造成巨大影响,建议从保护产权,建立恒产者有恒心的产权制度角度,完善集体土地产权制度,赋予土地使用权人到期的优先续期权和不予续期获得补偿的权利,缓解集体经营性建设用地使用权到期处置问题对土地价值的影响。

第四,大力推进配套工作,完善集体经营性建设用地交易规则和交易服务制度。新《土地管理法》未规定集体经营性建设用地的交易方式,但已授权国务院出台具体办法。从入市改革试点地区的实践来看,部分地区探索建立了城乡统一的建设用地基准地价体系,普遍建立起集体资产交易平台,明确集体经营性建设用地公开交易、协议交易的程序和要求。目前,自然资源部正在起草《土地管理法实施条例》《集体经营性建设用地出让转让管理条例》等配套制度,建议地方政府在此基础上进一步完善集体经营性建设用地交易规则和交易服务制度,将集体经营性建设用地也纳入基准地价的编制范围,作为集体经营性建设用地入市最低价格的重要参考,将集体经营性建设用地入市纳入国有建设用地公共资源交易平台统一交易,明确交易规则,保障交易各方的合法权益。


编辑概况


陈凯澳门美高梅4858.com研究院总工程师,中山大学地理学硕士,主要从事农村土地制度改革、乡村振兴、土地供应、城市更新、产业用地政策等国土空间政策领域的研究咨询工作, 曾作为技术总负责人推动佛山南海、江西余江、河南长垣、宁夏平罗等多项国家改革试点咨询项目,主导完成集体建设用地、宅基地、土地征收、土地储备、留用地、城市更新、租赁住房、产业用地等多项课题项目,已在《中国土地》《地理科学进展》《经济地理》《广东土地科学》等期刊发表多篇学术论文,并出版专著、申请App著作权及发明专利,在改革试点、课题研究、政策拟定等方面具有丰富的基层实践经验。

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