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资讯 | 改革40年,经济先发区南海的乡村振兴之路

来源:美高梅手机版登录??????2018/8/17 23:18:10??????点击:

农村,在中国广袤的土地上,经常与留守儿童、留守老人、青壮年流失等词语联系在一起,因而以一种冷峻的基调确定了乡村振兴战略实施和推进的艰巨性。

但南海的农村是不一样的:

  • 在多数农村都是人口流出地时,它是人口流入地;
  • 在多数农村尚在追求农业提质增量时,它思考的是如何为产业发展腾挪空间;
  • 在多数农村整齐划一地呈现出某种面貌时,它展示了城中村、城乡结合部、完全以农业为主的农村形态等三种情状……

对南海这个经济先发区、改革先行地而言,农村是意义非凡的发展符号。40年前,南海人从农村起步发展工业,带动了全区经济腾飞。南海成长为今天的制造业大区,农村地区功不可没。正因如此,制约南海进一步发展的痛点、难点也扎堆在农村。

7月24日,南海区召开全面深化改革暨乡村振兴工作会议,发布乡村振兴“1+6+X”系列政策文件,提出将里水打造为南海连片乡村振兴的先行区,多措并举推动乡村发展。

8月8日,南海区西樵镇农村综合性改革试点研讨会举行,来自北京及省内的“三农”问题研究领域专家学者为西樵和南海的乡村振兴工作把脉。

“40年前,南海的改革从农村起步;40年后,南海改革再出发还要聚焦农村。”市委常委、南海区委书记黄志豪的话坚定地表明,未来南海的发展仍要向农村要活力、要动力。


 

▲在“修旧如旧”的原则指引下,南海的一些古村落既保留了传统特色,又被赋予新的内涵

 


治理之难    “活”在农村“痛”在农村

清晨,里水河上烟波渺渺。在河畔一侧,一排色彩明艳的现代建筑群沿河而立,娇艳的鲜花在河面倒映成画。


 

▲梦里水乡。 图片来源 南海旅游

住在里水河村的王翠巧喜欢沿着里水河畔散步,观赏家门口的风景,和一众老友闲话家常。如果时光倒退四十年,彼时年轻的她绝不会想到,自己的家乡能在数十载内“改头换面”。

在王翠巧的记忆中,河村曾有过一番农耕田园风光。那时,河村密布霸王花田,把一棵棵霸王花苗栽种到泥地里,是王翠巧和同伴们一年中最重要的活计。

变化是被改革开放的春风催生的。上世纪70年代末,由于占据了天时和地利,南海很快在工业化浪潮中抢得先机。而里水更是凭借优越的区位,迎来南海第一家中外合资企业、第一单“三来一补”,袜子、制鞋、五金、化工等产业在此扎根,148平方公里土地上很快矗立起129个村级工业园。

位于里水河畔的河村正是在这一时期开启了工业化道路。王翠巧还记得,仿佛一夜间,村里的土地上就“长”出了大大小小的厂企,厂房里热火朝天,屋顶的烟囱更是“呼呼”冒烟。迎合工业化浪潮,河村以自建厂房仓库为主、租赁土地为辅的模式快速发展经济。截至目前,河村已完全脱离农业耕作,形成了以制鞋、五金、塑料为主的产业格局,全村企业超过300家。

工业化让河村人的腰包迅速鼓了起来。而伴随着经济发展,越来越多外来人口来到河村务工经商。短短几十年间,河村就从数百人的小村庄跃变为上万人的大社区,其中流动人口多达1万多人,是户籍人口的2.77倍。

这一变化与整个南海的发展趋势高度一致。《南海市志》 记载,1982年南海的流动人口仅有2956人,占当年总人口的0.36%。在制造业的牵引下,南海人口实现大幅增长。到了2000年,南海的外来人口已超过109万人,占当时常住总人口的一半以上。

“全国大部分农村都是人口流出地,而南海的农村却是人口流入地。”南海区城乡统筹办主任刘锦枌说,不断涌入的人口让南海农村“活”了起来。

硬币的另一面是,人口结构突变催生了基层治理难题。新居民与原居民同村居住,使得利益诉求更加复杂,治安、出租屋管理、卫生环境、交通、停车位等方面的问题日益突出。

如果说基层治理问题是南海农村发展过程中患上的“內疾”,那么环境和城乡形态问题则更像是显现于外的“皮肤病”。

改革开放后,如雨后春笋般冒出的村级工业园带动了南海经济腾飞,然而无序发展也让其逐渐等同于高能耗和低产出。一组数据显示,南海有685个村级工业园,用地14.2万亩,占全区集体建设用地的73%,但工业产值不到全区10%;过去5年,村级工业园发生的安全生产事故占全区比例达70%。不仅如此,早期村级工业园的野蛮生长还严重损伤了南海的水体环境,里水河就是典型代表。

南海经济飞速发展,使得城乡之间的界限模糊,不少区域陷入“城不城、村不村”的尴尬境地。在虫雷岗山下的西约村里,大大小小的出租屋和店铺随处可见,建筑施工声、吆喝声终日沸腾。村子西边紧邻南海大道商业旺地,靠近悦万城和南海广场等现代商圈。几步之遥,村内和村外是截然不同的世界。这样的“城中村”在南海东部相当普遍,它们往往还没完成城市化进程,就已被快速增长的城市载体包围,“脏乱差”的村容村貌与现代都市格格不入。除了城中村外,南海还广泛存在里水河村等城乡结合部,而里水、狮山、西樵的部分地区则停留在纯粹的农村形态。“南海的农村与全国大部分地区不同,而南海内部又有三种不同的农村形态。”刘锦枌说,不同的农村类型有不同的矛盾,这导致南海的农村问题尤为复杂。

路向何方?这个问题一直考验着历届南海政府。

 

探索之艰      困局未解期待深刻变革 

事实上,南海农村土地上的改革热火从未熄灭,发轫于上世纪90年代的股权确权就是南海为平衡基层利益诉求而做出的一项探索。从当时的股份制,到2014年试点“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”,南海用了20多年时间在“做大蛋糕”和“分好蛋糕”之间寻找平衡点。


 

▲西樵山。 图片来源 南海旅游

同样经历“螺旋式”曲折变革的还有基层治理改革。人口加速涌入,老一套的治理方式捉襟见肘。2014年起,南海由点及面推广社会治理网格化工作,将辖区划分为若干个网格,由对应网格员队伍进行监管。

然而,这种以“简政放权”为核心的管理理念却未能取得预期效果。由于基层管理人员专业素养欠缺,大量业务入格甚至造成网格员“消化不良”。程深颜是西樵镇朝山社区的网格巡查员,肩负安监、消防、综治、流管、计生、人社、环保等多个重担,不仅忙碌不堪,还常常感到底气不足,“比如大家知道工厂要安装除尘器,却不知道正压和负压除尘器有什么区别,没办法很好地引导企业整改。”

 

基层治理质量跟不上经济发展速度,因此,重构基层治理微观基础、提升基层管理人员素质已迫在眉睫。

在整顿乡村形态和生态环境方面,南海同样在摸着石头过河。南海的村级工业园占全市体量的六成,南海区区长顾耀辉曾表示,这些工业园是南海城市形态优化、产业发展提升、创新集聚区建设的一大瓶颈。

早在十多年前,南海就开始探索村级工业园改造模式,由联滘垃圾村蜕变而来的广佛智城、前身为钢铁市场的天富科技城,均是南海村级工业园改造的范本。但由于数量多、地块分散、土地权属复杂等特点,园区改造工作并非一帆风顺。

随着大批改造案例出现,村民的利益诉求发生改变,土地整备成本不断攀升,这一定程度上打击了资本参与村级工业园改造的热情。一位工业地产开发商就表示,集体土地的开发成本远远高于国有土地,加上以前在集体土地上盖工厂不能办理产权证,土地也不能办银行抵押贷款,这让不少投资人望而却步。大沥镇镇长黄伟明也坦言,土地整备成本高是拖慢村级工业园改造进度的重要原因,希翼尽快酝酿土地整备相关方案,在补偿等方面形成标准。

同时,由于村民和资本更乐见短期的高收益,目前的村级工业园改造基本上以二改三为主,二改二、二改二点五的模式难以推进。从2012年至今,南海万科广场、万达广场、桂澜路商圈等二改三代表在南海拔地而起,但像瀚天科技城、丹灶镇大金智地高端产业服务业集聚区、天富科技城等案例却寥寥无几。这挤压了南海产业发展空间,长此以往甚至有产业空心化之忧。村级工业园也并非单一问题,它还与南海农村的产业和生态振兴息息相关。

在环境治理上,南海同样有不少瓶颈亟待突破。以水环境治理为例,近年来南海大力推进截污管网建设,但在村居和村级工业园建设截污配套二级管网却遭受征地拆迁等阻力,难以打通“最后一公里”。

破解这些制约南海农村发展的难题,归根究底还是要在体制机制上下功夫。南海农村正在引颈期待一场深刻的变革。

 

振兴之策      因症施治走南海特色之路

改变在期待中到来。

7月召开的南海区全面深化改革暨乡村振兴工作会议上,乡村振兴“1+6+X”系列政策文件出台。其涵盖1个主文件和55份配套文件,均剑指农村最突出的矛盾症结,旨在全面优化乡村体制机制建设。

南海提出以完善农村基层治理体系为核心,着力推进组织振兴,打造以党的基层组织为核心、村(居)民自治和村(居)务监督组织为基础、集体经济组织为纽带、公共服务中心为平台、其他各类组织为补充的组织体系,完善基层党组织领导下的自治、法治、德治相结合的城乡治理体系,营造共建共治共享社会治理格局。

国内多数农村亟须搞活经济的人才,而南海最需要的则是管理农村的人才。为此南海将加快培育村(居)书记队伍、村(居)“两委”干部队伍、村(居)中层干部队伍、集体经济组织领导成员队伍和基层党员骨干队伍,建立经济社社长助理制度。

在产业振兴方面,南海的落脚点同样有别于其他地区。在多数农村尚在追求农业提质增量时,南海思考的是如何为产业发展腾挪空间。为此,南海将突出政府主导、规范引领、公资介入,推动村级工业园大面积连片改造,探索不同土地性质、征用或租用等使用方式进行整备,鼓励产业用房、租赁住房、商业地产等连片混合开发。如能顺利推进计划,2020年南海将基本完成总面积11.95平方公里的村级工业园综合提升任务。2027年,60个村级工业园改造提升试点项目基本完成,连片改造开发促使村级工业园面貌全面升级。

这些“药方”并非草率开出,其背后蕴藏着南海区委区政府的深层思考。

作为经济先发区,南海早已走过了将农村搞活变富的阶段,迈向高质量发展是南海乡村振兴更高层次的追求。

改革开放40年,南海因农村而兴。但正因如此,南海发展的痛难点也集中在了农村。如今南海农村的治理结构、产业结构、人口结构正在发生深刻的变化,这要求南海的乡村振兴必须因地制宜、对症下药。


 

▲中央电视台南海影视城。 图片来源 南海旅游

为了准确把脉南海农村的“痛症”,南海在今年1月就成立了专门的领导小组,并设立优化村(居)管理体制、集体经济系统治理、提升村(居)管理服务和网格化水平3个专题调研小组,调研组的足迹从本土延伸至北京、苏州、温州、上海等地,累计采访人员超过500人。

对南海而言,乡村振兴“1+6+X”既是对国内先进地区优秀经验的总结提炼,更是基于自身考量,对未来发展思路的一次点拨。

在全区思路引领下,南海各镇街已纷纷迈开步伐。桂城街道基于原有的村级工业园改造经验,继续探索土地连片混合开发; 西樵紧抓国家生态公园建设契机; 丹灶出台了生态文明建设三年行动工作实施方案,拟投入15亿元进行生态文明提升。

作为全区极具代表性的镇街,里水更是被寄予厚望。“里水位于广佛同城核心地带,既有新农村连片示范区建设的基础,更集聚了南海发展过程中的种种痛点。”刘锦枌说,南海将把里水打造为全区连片乡村振兴的先行区,希翼找到一套可复制、可推广的经验,为全区乡村振兴探路。

里水镇镇长谭艳玲透露,里水拟从“点—线—面”全方位入手,盘活乡村资源。“点”即先行启动16个村居创建,争取用三年时间实现里水“一村居一品牌”。“线”即打造南北部两大美丽乡村连片示范区,形成“南有梦里水乡风情游,北有农业大观园”的发展格局。“面”即用AAAA旅游景区标准全域提升乡村品质,将每个村居打造为“田园、公园、家园”三园合一的样本。

王翠巧所在的河村,就是首批16个创建村居之一。对于村居以后的发展,村里人充满期待:“这几十年河村人生活一点点富裕起来,希翼以后越来越好,这样孩子们更愿意回来工作。”


 

▲九江镇海寿岛。 图片来源 南海旅游

中国社会科学院农村发展研究所研究员、乡村公共服务研究创新团队首席研究员党国英:


推动改革再深化 南海需要大魄力

作为改革先行区,南海较早步入了经济社会的“双转型”,在经济制度、产业等方面积累了丰富的试点经验,在倡导户内股权均等化、重构农村基层微观治理基础上取得一定成绩。在党国英看来,南海多年农村综合改革探索成效可圈可点,但依然存在提升空间。就目前而言,南海农民与非农民交错而居,专业农户的规模和集聚并不突出,村级工业园区规模小而杂,不利于农业发展和农业品质提升,更不利于农村实现现代化。

“城市好比乡村的阳光,城市好则乡村好。”党国英认为,从长远来看,振兴乡村实际上就是建立一套城乡统一的社会治理机制,不能抓了乡村建设,就丢了城市的能量,而是要让两者相辅相成,同时两者间亦要有相对清晰的界限。

党国英指出,要实现这一目标首先要通过优化公共服务配套对人口布局进行调整。“8000到9000人的聚居点已足够办好一家小学,尽可能按照城市的标准去建造。”他以教育举例说明,南海七个镇街均有数十万人口规模,已不能再把镇街当作普通农村地区来建设,而是要按照城市标准来建设。随着公共服务进一步集中,南海公共管理的成本将相应降低,质量也将提升。

农业经营组织改革也亟须加快。党国英认为,无论是发达国家还是落后国家,农场规模再大,农民仅靠土地都不能解决收入问题。他建议南海进一步推动专业农户深度参与农业产业链的活动。“农业产业链的组织载体是合作社,比如桂城的玉器全国有名,南海是否可以建设几个集聚合作社?”他提出,南海可围绕自身产业优势,建立专业的农业经营组织,而这样的合作社贵精不贵多。

在多年农村综合改革的基础上,南海产权改革也需进行深化。党国英认为,目前南海农村股权分散,决策成本较高,南海可通过深化产权改革,建立股份流转平台。他坦言,要实现上述改革,南海需要拿出大魄力。

 

(文章来源于佛山日报)

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