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原创 | 新时代下珠三角地区土地储备模式创新思考

来源:??????2018/4/25 10:43:51??????点击:

【引言】土地储备是市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。改革开放以来,土地储备在调控土地市场、推动节约集约用地、落实规划、保障民生用地等方面发挥着重大作用。同时,不可否认在城镇化发展过程中,土地储备还承担了土地储备以外的多项职能。例如,城市发展、投融资、三旧改造、产业引入、产城融合等等,都离不开土地储备的参与。进入新时代,在集体经济较为发达的珠三角地区,土地储备面临新的挑战,同时也将承担更大的责任。

 

201813日,国土资源部、财政部、人民银行、银监会对原《土地储备管理办法》进行了修订,以进一步规范土地储备管理,落实党的十九大关于加强自然资源资产管理和防范化解重大风险的要求。201824日,中共中央、国务院公开发布《关于实施乡村振兴战略的意见》,提出要系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验,逐步扩大试点,加快土地管理法修改,完善农村土地利用管理政策体系。深化农村土地制度改革成为未来土地管理制度的必然趋势。

在严控新增建设用地、缩小征地范围、允许集体经营性建设用地入市、利用集体建设用地建设租赁住房、共有产权住房建设等新形势下,土地储备工作面临着制度环境的重大变化,现有政策体系将不得不做出重大调整。突出表现在:农用地的直接征收将日益受到限制,政府财政资金难以兼顾土地连片储备,集体建设用地入市、“三旧”改造城市更新常态化背景下征地补偿标准面临极大提高,产城融合、职住平衡等也对过去单一功能片区储备提出了挑战。面对转型升级,珠三角土地利用提质增效,还继续需要土地储备贡献更大的力量,应对这些新的情况,势必需要创新土地储备模式、拓展土地储备内涵和外延。

一、新时代,新趋势

(一)存量开发逐渐成为珠三角地区主要供地来源

根据《广东省人民政府关于印发广东省全面推进拆旧复垦促进美丽乡村建设工作方案(试行)的通知》(粤府函〔201819号),自201811日起,在珠三角地区9个地级以上市(不含龙门县等9个县市)范围内出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地与全省农村建设用地拆旧复垦形成的复垦指标挂钩,没有复垦指标或复垦指标不足的,不得出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地使用权。同时,据悉广东省将出台政策明确今后珠三角地区新增建设用地指标与“三旧”改造量相挂钩,只有进行存量开发,才可以获得新增建设用地指标。今后新增建设用地将越来越紧张,新增建设用地的储备空间也将逐渐减小,未来土地储备也将逐步转向存量土地收储。

(二)《土地管理法》修订带来新的挑战

2017523日,国土资源部发布《关于<中华人民共和国土地管理法(修正案)>(征求意见稿)公开征求意见的公告》,对土地征收及集体建设用地的入市作出重要修改。国家改革试点及土地管理法修改案提出的集体建设用地入市,将极大的提升农村集体建设用地价值,且村民对农村集体产权的权益保护和价值预期也将逐步提高。同时,征地制度改革也提出要缩小征地范围,严格限定公共利益用地才可实施征地权。从实际情况来看,共享增值收益已成为珠三角地区农村集体参与城镇化、工业化的普遍做法,随着《土地管理法》修改案的出台,将对土地收储带来巨大的冲击,预计今后土地收储成本将越来越高,难度越来越大。

(三)人才引入和产业发展对土地储备提出新的要求

人才吸引力是评判一个城市发展水平和潜力的重要指标。近期,包括武汉、郑州、合肥、南京等在内的20多个城市,相继出台落户新政,降低入户门槛,向各类人才抛出橄榄枝,抢夺人才越来越激烈。随着经济社会发展,各类人才尤其是高端人才所看重的不再仅仅是薪资待遇,还有这座城市所提供的各种设施条件,包括宜居的生活环境和良好的工作氛围。珠三角发展离不开人才的保留和引入,为了留住和引入各类人才,需统筹谋划,尽可能提供各种便利的条件。如何在新增建设用地日益紧张的情况下,为各类人才提供良好的居住及工作环境,这对土地储备及供应工作提出了新的要求。

(四)“产业+地产”时代的到来对土地储备带来深远影响

随着近年房地产政策的不断收紧及政府对土地供给控制,房地产企业开始积极主动参与湾区城市产业创新发展,“产业+地产”时代已经到来。据报道,2017年下半年,产业地产的发展迎来“井喷”期。在严控的楼市政策不断发酵的情况下,万科、碧桂园、金地、保利、时代、星河控股、华夏幸福等房企2017年动作频频,纷纷布局产业地产[i]。在土地资源紧缺情况下,产业地产发展必然重点聚焦存量用地开发利用与资源整合,土地收储也将面临挤压。

二、抓痛点,破难题

(一)存量集体建设用地收储难

珠三角各城市存量集体建设用地占比普遍较高,如广州市集体建设用地占建设用地总面积的33%左右,佛山南海区达到54%,且存量集体建设用地多数处于无序、分散、低效利用状态。存量集体建设用地收储存在两大难点:一是大量存量集体建设用地手续不全,农民集体不愿失去对土地的支配权,有待构建新的收储模式;二是存量集体建设用地收储程序有待进一步明确;三是村集体积极性不够,不愿被收储;四是利益平衡难。

(二)土地收储补偿成本越来越高

随着“三旧”改造的开展、集体经营性建设用地入市的政策完善,农民集体对土地的价值有了较高的预期,土地收储的难点在于确定土地补偿价款,市场环境瞬间变化,尤其土地市场较为活跃地区土地价值较高,被补偿人希望过高,质疑评估结果确定的补偿标准而漫天要价,收储补偿价格机制失去作用导致收储成本增加,影响收储计划的实行。

(三)产城融合下职住比例平衡难

由于珠三角地区增量开发已达极限,各地新增建设用地也存在紧缺,是否能够有效供给配套齐全、环境优美的产业用地,日益成为是否能够引入高端、新型产业的关键因素。但由于住宅用地与工业用地存在明显价格差距,开展城市更新中大量工业用地被转为住宅用地,将会使现有产业用地数量明显地缩减,对产业用地征收造成不良影响,也对片区土地的供应带来挑战。

(四)政府收储资金压力大

财政部 国土资源部 中国人民银行 银监会联合印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔20164号)规定各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款,由于土地储备专项债券额度的有限性,今后将难以兼顾城市建设及土地储备资金。

三、碰观点,找对策

(一)规划引导,凸显规划单元作用和功能

随着自然资源部的组建,规划职能的归口集中,规划龙头的引领作用将逐步发挥更大的作用。结合广州、深圳、佛山等地的实践经验,接下来存量开发与收储等需要更加凸显规划单元的作用和功能,推动连片改造土地整合归宗,统一策划,集中安置,解决犬牙交错的用地边界。在城乡交融的珠三角地区,通过规划单元进一步明确存量集体建设用地收储的范围。

(二)利益共享,提升土地利用综合效益

实现存量土地的综合开发和统筹开发,关键是利益共享机制的建立。需要进一步分析各种征地补偿方式的利弊与农民的意愿,特别是产业用地与居住用地的收益平衡,政府与村集体之间的利益平衡;进一步探索各种利益分享机制,如货币+物业+股权等补偿安置方式,让蛋糕做大,提升土地综合效益,相关主体分享更多利益;进一步探索租购并举、租让并举、租征并举等方式下征地收益的分享机制。

(三)政策组合,拓展土地储备内涵外延

充分借鉴佛山南海区土地制度改革试点中先进经验,结合集体经营性建设用地入市、征地制度改革、宅基地制度改革中探索形成的集体土地整备、土地整合归宗、土地置换、入市与征收功能互补、共同开发的利益分享机制、宅基地经营和居住功能分离、利用集体土地建设租赁住房等创新实践做法,拓展土地储备内涵外延,构建灵活、多元、便捷的土地储备新机制。

(四)混合用地,推进产城融合发展

一是开展产业用地普查,各个区建立起工业用地控制线;二是探索产业功能片区的用地混合,在区域主导功能不变的前提下,允许一定比例的用地用于住宅与商服用途;三是加强产业社区配套,避免引入产业后配套不全现象发生。

(五)购买服务,充分调动社会资源

探索政府购买服务模式,特别是对于连片土地储备,引入征收资本,将政府购买服务作为政府引入社会资金、解决土地储备资金难题的抓手,成为保障土地储备正常运作的重要手段。

(六)明确分工,与更新部门协同推进土地收储

进一步梳理存量收储中职责分工,针对存量土地收储等单独出台补偿指引和程序设计,与城市更新局协调推进,收益共享,存量土地开发过程更快更直接。

 

编辑概况:田光明 澳门美高梅4858.com研究院实行院长、博士(后)、高级工程师

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