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余江宅基地制度改革的基层自治探索

来源:美高梅手机版登录??????2017/5/15 9:56:14??????点击:

导语:根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(中办发〔2014〕71号),从2015年初开始,全国33个县市开展了农村土地制度改革三项试点,江西省余江县为我国15个宅基地制度改革试点县(目前余江三项改革试点统筹推进)之一,从组建改革试点工作领导小组至今不过两年,但其改革成效在15个宅基地制度改革试点中最显著。截止2017年3月全县已退出宅基地近180万平方米,其中国足球协会超级联赛70%为无偿退出。宅基地改革涉及到广大农民的切身利益,改革难度大,但余江县却能“一枝独秀”必有其深层的原因。

澳门美高梅4858.com研究院有幸承接了余江宅基地制度改革成效总结工作,在全面调研了宅基地改革工作之后,深切感受到余江宅改的成效是“天时、地利、人和”之作,改革契合了村民的利益诉求(村民对村容村貌的改善诉求),同时政府又巧妙地将改革任务转化为村庄内部事务,使宅基地改革成为“家乡的事”。余江宅改可以为传统农区宅改工作提供宝贵的经验,大家认为余江在宅基地改革中对基层自治的探索具有较强的可复制性和推广性。因此本文就余江宅改中的基层自治进行分析。

一、宅基地制度改革中基层自治的制度设计

组建村民事务理事会。余江自2009年开始以自然村或村小组为单位建立了在村党支部领导下的村民事务理事会。为适应宅基地制度改革需要,余江进一步完善了村民事务理事会的建设工作。村民事务理事会为村民自治组织,成员的名额一般为3-5人,任期3年,由村民会议或村民代表会议选举或推荐产生。理事会成员可以和村小组成员交叉任职。相较于现行的村委会,余江的村民事务理事会更具“民主”特性,核心在于理事会成员为村里各个派系和宗族的代表。在实际推选过程中,各个姓氏都会推选自己姓氏的代表,村党支部审核时也会最大程度保障理事会成员综合了村里各个宗族势力。

构建分工明确的四级联动”工作机制。为全力推行宅基地制度改革工作,余江县构建了县宅改办、乡镇党委和政府、村委会及村民事务理事会四级联动工作机制,明确了各级工作职责。宅基地制度改革工作由县宅改办牵头,村委会为责任主体,村民事务理事会为实施主体,具体负责宅改各项工作落实,理事长为本村集体宅改工作第一责任人。四级联动工作机制有效保障了宅改工作的顺利推行,表现如下:一是形成部门合力,明确了县组织、政法、宣传、财政、农工部门、发改、规划、建设等十五个宅改成员单位在宅基地改革中的具体职责;二是形成了上下合力,县、镇、村在厘清各自行政职责的基础上达到了空前的融合,无论是县级部门、镇政府还是村委会都将宅改作为工作的重点,同时借由宅改,最大程度发挥了自身的作用。

推行基层党员示范制度。宅基地制度改革的难点在于对于有偿退出的探索。余江在明确有偿退出范围的基础上结合本地实际进一步明确了无偿退出范围,规定村闲置废弃的厕所、畜离舍和倒塌的住房等建筑物或构筑物实行无偿退出。为了有效推行,倡导村组干部、党员、理事会成员、工商业主、产业协会负责人、国家行政事业单位干部职工、国有企业工作人员带头实行。这项机制设计有效破解了宅改之初的工作难点,示范作用由点及面,宅改工作迅速推行。

 

二、余江宅基地制度改革中基层自治的特色探索

有偿使用起征面积由各村自行设定。余江规定因历史原因形成超标准占用宅基地,在《江西省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》规定宅基地使用面积的基础上,各村因地制宜,通过村民会议或村民代表会议合理确定起征面积。由各村自行设定起征面积是余江宅基地制度改革的核心要点,本项制度的最终明确得益于其由下至上的制度设计。对于边缘山区和城镇规划区内的村民来讲,对宅基地的实际使用需求不同。山区村民一般务农为主,除了居住用地需求外还有工具房、畜牧房的需求,现状宅基地使用面积较大。城镇规划区范围内的村庄一般外出务工,村庄内部有大量闲置用地,对用地的需求集中于居住功能。相较于政府统一规定起征面积,村民自行划定起征面积将政府对村民的行政要求巧妙地转化为村集体内部的利益博弈。由于有偿使用费的交纳对象为村集体经济组织,相当于将宅基地的有偿使用或有偿退出内化为村集体内部事务,明确了政府与自治组织的权责边界。

有偿使用费收取标准与有偿退出的有机融合。余江在规定有偿使用费标准时首先对有偿使用费收取的定位进行了明确:有偿使用的目的是促进宅基地的有序退出。政策明确了有偿使用费收取的对象数量原则上控制在本集体经济组织总户数的15%,规定了对于影响村庄规划、倒塌、废弃的房屋必须选择无偿退出。根据笔者对余江近20个村庄的选点调研,呈现如下特点:一是80%以上村庄均选择无偿退出。二是选择有偿使用的村民户数占超标总户数的比例不超5%,同时缴纳的有偿使用费占家庭收入均不超十分之一。由于余江对补偿标准也设置了弹性,“具体补偿标准可由本集体经济组织根据实际情况与宅基地退出户协商确定”,显然这种给村集体的“赋权”的反馈远超当初政府的预期,在典型示范的带动下,绝大部分村都选择了“无偿退出”。同时有偿使用费收取标准的设定很大程度将影响有偿使用的面积,标准定高了增加了行政实行成本,标准低了将不能有效促进宅基地的集约利用。

  赋予村民事务理事会充分的权利。余江在明晰村民事务理事会责任的同时,做到在权利上给予支撑,进一步简政放权。确定村民事务理事会具有宅基地分配权,村民在申请建房时首先要经过理事会初审,方可逐级上报。在违法建筑的拆除上提供保障支撑,乡(镇)、村干部协助参与拆除,公安法院予以支撑,为理事会成员购买人身保险。在收缴宅基地有偿使用费手段上给予支撑,涉及国家工作人员及村、组党员、干部的,采取组织措施、做出纪律处分,并实行所在单位代扣代缴。在宅基地有偿退出经费上给予支撑,预借有偿退出补偿款,给予工作经费和奖励资金,优先安排惠农支农等产业扶持项目,帮助理事会解决群众的热点、难点问题,提高理事会在群众中的威信,增强理事会成员的成就感、荣誉感和自豪感。

采取多种形式最大程度动员农村各方力量。余江除了实行四级联动机制外,利用各种形式让宅基地改革成为“全民总动员”式的社会运动。一是标准化的宣传工作。无论是大型户外广告牌、宣传栏、公示栏及固定宣传标语的设定还是村民通讯录、发到每家每户宣传材料的制作等均都有明确细致的规定。二是对在外务工人员和乡贤的重视。利用微信朋友圈将宅基地制度改革工作传达至每一位在外务工人员。召开在外知名人士座谈会,让更多贤达人士支撑宅改。平定乡蓝田村宋家的感动广场是其中一位乡贤出资80万人民币所建,大部分乡贤在了解宅改制度之后主动参与并推动宅改工作。

 

三、基层自治创新探索的现实意义

实现了相对稳定的社会预期。当宅基地制度改革进行,无论是各级政府、公众还是村民,均可以通过宅基地改革的公开政策或通过征询宅基地改革专职机构,对宅基地改革的流程和关键环节有基本稳定的预期。村民在宅基地制度改革中对宅基地改革的目标,发展方向、实施环节和利益分配关系和利益底线都有了基本的共识。正是通过系列制度建设,宅基地制度改革让村民真正实现参与,村民看到宅改的成效之后,真切地感受到制度带来的效益,当初的犹豫质疑逐渐消退,对宅改逐渐形成“稳定的有共识的预期”。这种“稳定的有共识的预期”是余江宅

基地制度改革的重大成果。无论是党群关系的优化,村民对无偿退出的选择,还是政府日益明晰的公共管理边界,均基于这种稳定的社会预期。

明晰了宅改政策推行的村民利益底线。余江宅改另一重要收获在于所谓的宅基地制度改革中的“村民利益”,正在从抽象的概念,逐步转化为切实的政策。宅基地制度改革的难点在于有偿退出和有偿使用。在改革推行之初,对于村民能否退出,有偿使用的收取标准均没有一个清晰的概念,随着试点工作的不断推行,通过农村内部利益的多轮博弈,村民利益的底线逐步清晰,只要设置合理的有偿使用标准,村民是愿意退出的,同时只要充分敬重村民,有效发挥基层自治的民主管理作用,村民也是愿意无偿退出的。

为传统农村的村庄治理提供了经验样本。余江宅改中关于基层自治的探索和政策实行过程中系列工作运行机制为其他地区推行宅基地制度改革或村庄治理提供了很好的经验样本。但有其特定的试用范围,它只适用于传统经济欠发达地区的农村,余江宅改之所以能顺利推行主要在于宅基地的资本价值并未彰显。相较于珠三角一带,村民将自己的房子用于出租,宅基地的收益成为家庭主要收入来源,经济欠发达地区宅基地的退出难度相对较低,特别是闲置宅基地的退出基本不影响其日常生活,反而因退出给村民带了环境的提升,达到多方共赢的局面。因此余江的宅改模式为经济欠发达地区的村庄治理提供了经验样本,而对于集体建设用地流转启动较早地区的借鉴意义相对有限。

本文编辑:澳门美高梅4858.com研究院 陈海素

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