澳门美高梅4858.com原创

原创·乡村振兴 | 农村集体资产股份权能:权能性质与实现路径

来源:??????2018/9/12 10:07:17??????点击:


  引言

农村集体产权制度改革,是乡村振兴中具有四梁八柱性质的改革。农村基本经营制度、农村土地制度、农村集体产权制度、农业支撑保护制度可以并称为农村四大基础性制度。为推进乡村振兴战略,农业农村部于2017年选取了100个试点县开展农村集体产权制度改革,2018年新确定50个试点地市和150个试点县。农村集体产权制度改革包括集体资产清产核资、农村集体成员界定、股份合作制改革、股份权能完善、产权市场构建等内容。其中,清产核资、成员界定等通过地方实践基本可以顺利完成,而农村集体股份权能完善是农村集体产权制度改革的核心和难点。本文简要分析农村集体资产股份权能的构成、性质和完善的途径,为新一轮农村集体产权制度改革提供借鉴。

实施乡村振兴战略,制度建设是关键。2018年中央一号文件明确强化乡村振兴制度性供给,并提出四大基础性制度改革,即“巩固和完善农村基本经营制度”、“深化农村土地制度改革”、“深入推进农村集体产权制度改革”、“完善农业支撑保护制度”。农村集体产权制度改革,是推进乡村振兴的一项重要的制度性供给。

农村集体产权制度改革包括开展集体资产清产核资、落实集体资产所有权、确认农村集体经济组织成员身份、有序推进经营性资产股份合作制改革、赋予农民集体资产股份权能、发挥农村集体经济组织功能作用、多种形式发展农村集体经济、引导农村产权规范流转交易等几项关键举措。其中,由于我国农村集体产权制度的特殊性,赋予农民对集体资产完整的权能是整个农村集体产权制度改革中的关键。

十八届三中全会提出“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。2015年,农业部、中农办、国家林业局便在全国29个县(市、区)开展农村集体资产股份权能改革试点,各地开展积极有效的探索。农村集体资产股份权能包括占有权、收益权、继承权、有偿退出权、抵押权和担保权等六项权能,这六项权能是什么性质、表现形式怎样、如何实现,本文进行简要分析,为农村集体产权制度改革提供思路。

  一、基础性权能——占有权和收益权

占有权和收益权是集体资产股份权能中的基本权利。农村集体资产属于农村集体经济组织成员集体所有,成员对集体资产自然享有占有和获得收益的权利,改革推进中首要保障的就是成员的占有权和收益权。占有权不是成员个人对农村集体资产的占有,不能理解为将农村集体资产分配到个人,而是对集体资产股份的占有。收益权是集体资产股份权能的核心权利,是农民能够看得见的改革红利,同时在改革中要处理好集体股权收益分配与积累的关系,确定合理的分配比例。

保障成员的占有权和收益权主要从以下几个方面着手:

一是在股权设置上,主要是个人股和集体股的设置问题,尤其是要不要设置集体股。中央文件指出股权设置以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。笔者认为不设置集体股为好,因为既然已设置个人股,就将集体资产折股量化到人了,那么再设置集体股,权利人是谁难以明确,集体股的分红归属不明确。佛山市南海区、成都市温江区、梧州市长洲区、遵义市湄潭县等地均不设置集体股。那么不设集体股如何保证村集体基础设施、公共事业的建设,这可以通过从集体收益中先行提取公积公益金来实现,而后再进行分红。

二是股权管理上,存在着股权“动态管理”和“静态管理”之争。中央文件提倡实行不随人口增减变动而调整的方式,未做强制要求,而实践中究竟采用哪种模式,可根据地方实际选择,不一定“静态管理”就稳,不一定“动态管理”就乱。改革试点地区多采用了“量化到人、确权到户”的方式,即选定确权时点,将集体资产折股量化到人,以户为单位确权、管理股权,实行“静态管理”,新增人口通过分享户内股权获得集体资产份额和成员身份。

三是颁发股权证书股权证是保障成员占有权的合法凭证,确权到户后,集体经济组织以户为单位向成员颁发证书。因为集体经济组织本身就是一个市场主体,因此股权证应由集体经济组织颁发,以证明成员享有占有权、收益权等权利。

四是利益分配比例。集体产权制度改革既要发展壮大集体经济,也要保障农民经济收益,股份分红不能把集体收益全部分完,要保障集体公益、公共事业的发展。如佛山市南海区规定集体经济组织收益的60%用于股份分红,保障集体经济组织成员的收益分配数额,40%用于集体公积公益金,用于集体公共事业。

  二、有条件拓展的权能——继承权和有偿退出权

由于现行法律对农村集体资产股份的继承权和有偿退出权未做明确规定,集体资产股权能否继承、如何继承、谁具有继承资格、户口外迁的非集体经济组织成员可否继承,有偿退出的范围如何确定,股权继承人员和受让人员是否享有对集体经济组织经营管理的参与权、决策权或重要人事的选举权、被选举权等,均是实践面临的问题。

首先集体资产股权能否继承的问题。农村股份合作制改革是集体经济组织成员以土地承包经营权入股,因此农村集体股权实质上源于土地承包经营权。那么土地承包经营权可否继承呢,根据《农村土地承包法》,农村土地承包方是本集体经济组织的农户,是以家庭为单位实行承包经营,承包期内当农户家庭部分成员死亡的,由于作为承包方的户仍然存在,因此不发生继承问题;当家庭成员全部死亡,即承包方不存在了,土地承包经营权即灭失,土地收归集体,也不发生继承。也即农村土地承包经营权是不能够继承的,那么由农村土地承包经营权转变而来的农村集体股权继承从何而来呢,笔者认为,集体股权继承是股权固化的产物,如果股权实行“动态管理”,则不存在继承之说,因此如果某个地区改革采用动态调整股权,是不需拓展股权继承权的。股权“静态管理”的情况下,才会出现继承。

其次是股权有偿退出的相关问题。第一,股权可否有偿退出?《农村土地承包法》规定“承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时,承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,有权获得相应的补偿”。因此,集体经济组织成员有权选择退出集体股权。第二,有偿退出的是收益权还是成员权?笔者认为,由于成员权是基于集体经济组织成员的身份获得的,因此,有偿退出的应是收益权,退出之后成员权的消灭或保留应依据集体经济组织成员界定办法实行。第三,有偿退出的形式有哪些呢?和继承权类似,有偿退出主要发生在股权“静态管理”的情况下,可以通过集体经济组织内部公开转让、协议转让、赠与等流转交易或集体经济组织赎回等形式实现。在股权“动态管理”情况下,则不能进行转让、赠与等流转交易。

最后是继承权和有偿退出权的实现问题。在实行股权“静态管理”的情况下,为了提高股份合作制的效率,继承权和有偿退出权是集体资产股份不可或缺的权能,两项权利的完善可以显化股权的价值、促进人口流动等。但农村集体资产股权不同于股份有限企业的股权,农村集体资产股权非私人所有,集体和成员的关系与企业和股东的关系是完全不同性质的,《继承法》等法律不适用于农村集体资产股权,集体资产股份的继承权和有偿退出权也有其自身特色。

笔者认为:首先,由于农村集体具有很强的社区性,因此股权的继承和有偿退出只能在集体经济组织内部进行。虽然这样可能影响到股权交易市场的活跃性,但为保障集体经济组织的稳定,实现风险可控,现阶段不能突破集体经济组织范围。第二,继承和有偿退出的是股权的收益权,参与权、决策权、选举权、被选举权等权利是属于集体经济组织成员权,确定为本集体经济组织成员即享有这些权利,不能基于交易或继承取得。第三,股权继承发生在户与户之间,户内严格讲不存在继承的问题,一个“户”内的成员共同享有集体资产股权。当户内最后一名成员死亡时才发生继承,继承分为法定继承、遗嘱继承、遗赠等形式,且一般是由本集体经济组织成员继承。当继承人不是本集体经济组织成员的,股权由集体经济组织托管、赎回或流转交易给其他股权户,由集体托管的,继承人只能继承股权的收益权,赎回或流转交易的,继承人只可继承股权一次性的赎回或出让金。

  三、慎重稳妥赋予的权能——抵押权和担保权

由于集体资产为劳动群众集体所有,是共有产权,因此,集体资产股权进行抵押难以变现,各地改革试点中也存在银行等金融机构缺乏积极性、参与度低等问题,集体经济组织成员股权的抵押权和担保权较难实现。且抵押权和担保权存在着一定的风险,在农业部农村集体资产股份权能改革试点中,也提出“审慎稳妥开展抵押权和担保权试点”。

在开展集体资产股权抵押权和担保权的试点地区中,滁州市天长市探索出农民以集体资产股权证书作抵押,可获得不超过股权价值8倍的贷款。成都市温江区引入交通银行温江分行开发集体股权抵押融资金融产品,以股份年预期收益为基础,集体经济组织、股东可互保融资。上海市闵行区明确股权抵押价值测算应以股权预期收益为依据,农村集体资产股权抵押担保采用授信额度方式。同时明确当借款人不能如约归还贷款本息时,可由第三方担保企业、也可由区、镇财政部门建立的股权抵押贷款风险基金,承担一定比例的不良贷款风险。佛山市南海区允许集体经济组织成员以股权为质押物向所在集体经济组织提前借支该户股权股份分红,股权质押额度原则上不得超过本集体经济组织前三年平均分红的20倍。

  结语

在农村集体资产股份权能中,占有权和收益权是基础性权能,在改革中首先而且必须保障的权利;继承权和有偿退出权可以有条件地进行拓展,根据地方股权管理模式的差异,选取相应的对策;抵押权和担保权应慎重、稳妥地探索,在可控制的范围内施行。完善集体资产股份权能,各地应充分理解中央改革精神、结合地方实际探索出最合适的办法,确保改革稳定有序、风险可控。


  编辑概况

慕卫东,西南大学土地资源管理硕士,现任澳门美高梅4858.com研究院工程师,主要从事农村集体产权制度改革、农村土地制度改革、农村基层治理等相关领域的研究咨询工作,主持和参与广东南海农村集体资产股份权能改革、农村集体经济组织系统治理等改革试点咨询项目,在政策拟定、课题研究等方面具有丰富的实践经验。

  澳门美高梅4858.com研究院

澳门美高梅4858.com研究院隶属美高梅手机版登录,成立于2014年12月,是以国土空间政策改革、城市更新政策、乡村振兴战略实施研究为主要业务的研究机构,承载了美高梅手机版登录14年来在国土领域政策研究的沉淀与积累,是美高梅手机版登录攻克热点难点问题、提升专业服务水平、促进交叉学科融合、推进创新发展理念落地的先锋队和尖刀班。


? 撰稿:澳门美高梅4858.com研究院 慕卫东

? 审核:孙辉   陈凯

编辑 : 张婉铧


XML 地图 | Sitemap 地图