行业动态

行业动态 | 空间规划(10.21-10.27)

来源:??????2019/11/1 17:23:53??????点击:

一、尹稚:控规与精细化治理的未来

学会副理事长、住房与社区规划学委会主任委员,清华大学中国新型城镇化研究院实行副院长尹稚教授在2019中国城市规划年会中发表了题为《控规与精细化治理的未来》的演讲,以下为演讲报告摘录。

尹稚教授认为,控规应明确真实的社会治理单元和政府的行政区划单元之间空间范围与治理机构的匹配问题。当规划单元逐渐划小、空间治理落地的板块逐渐缩小的时候,与之相对应的治理机构具备什么样的事权、财权、职责,跟控规编制的详细程度,以及控规编制的重点直接相关。

尹稚教授提出,控规应与治理的目标、诉求紧紧挂钩,即:保底线,补短板,促发展。“保底线”即厘清发展诉求以及功能配置与环境承载之间的关系,适用于非建设地区的管控,而对于建设地区,是公共服务能力跟发展诉求之间的匹配关系;“补短板”是针对大家国家城市当中严重的公共服务系统短缺问题;“促发展”需要解决的问题是资源整备,如何利用好还能够使用的用地,使得机会用地在未来发挥作用,并且实现大规模的资产升值,这是促发展的核心。

尹稚教授强调,控规“三本账”的问题:公共投资的账、公共资源的账、公共资产的账,核心都离不开“公共”两字。要明确控规是有限目标,真正应该保住的是公共投资的能力、公共资源的积累和公共资产的保值、增值及其充分利用。

随着中国治理目标向基层下沉,赋予社区规划师越来越多的权利,也赋予了过多的责任。不同层面的规划师所具有的责任是不同的,所以不应在不同层面的规划师身上把规划的不同职能无限放大。

尹稚教授希翼以后能打破传统的就空间论空间、就开发论开发,进行创新变化、因地制宜,分级针对各个治理层级的主要矛盾去制定游戏规则,最终实现保民生、促发展的最终治理目标。  

 

二、林坚:规划编制应立足于国土空间治理体系建设

国土空间规划的编制,最为关键的是把握整体观,立足于国土空间治理体系建设,推动“五级三类”的国土空间规划体系构建。从规划体系设置的意图来看,解决国土空间治理的问题,并非单纯依赖某一类或某一层级的规划,而是强调基于规划体系的一整套组合拳来解决问题,成体系地引导城乡经济社会有序发展。

 编制国土空间规划,关键在于:建立“一个体系”、落实“两大理念”、实现“三高目标”、做到“四项结合”。

一个体系。建立一个能“落地”管理的“多规合一”体系。在以往多规并行体系下,一个部门解决不了的问题也可由另一部门规划从别的途径解决,但也可能使某些问题处于真空地带,不能妥善解决。而新一轮的国土空间规划是一个真正多规合一的规划,其将直接成为各类用地用海审批的唯一依据,因而如何处理以往因为“九龙治水”而被掩盖的各类空间管理问题,如何真正使规划“合一”、“落地”,是当下面临的现实问题和挑战。

 两大理念。强调人与自然和谐共生、以人民为中心的理念。国土空间规划既要强调人与自然和谐共生,在生态文明建设这一千年大计的总框架下做规划,思考在当前时代背景下如何平衡工业化城镇化活动与各类保护要素之间的矛盾;又要牢记以人民为中心,真正体现人民的需要和诉求。

 三“高”目标。强调高质量发展、高品质生活、高水平治理的目标。高质量发展,要求回答好新发展理念下的发展路径问题;高品质生活强调以人为本,提供高品质的人类活动空间;高水平治理在以往最易受忽视,而本轮机构调整和规划体系改革的背后动因是:重新梳理在以往的工业化城镇化和谋发展过程中出现混乱的空间管理秩序。需要从国土空间治理的高度来把握国土空间规划体系的重构,将其作为国家治理的一大重要任务。当前多种空间规划之间的冲突,其深层次的原因是纵向不衔接、事权关系未能理顺而造成的一系列博弈的结果。因而,要做到高水平治理,最关键的是厘清各级政府在国土空间规划体系中的权责关系,使其有效协同。

 四项结合。编制国土空间规划,其技术原则、关键方法和成果内容需要做到以下四点:一是战略和战术相结合。既要把握过去的工作经验,也要面向未来去考虑战略问题,同时厘清哪些战略问题是基于本层级事权能进行管理和有效解决的,这就是战术问题;二是刚性和弹性相结合。从“用”的角度,最需要关注的是审批和监督两个环节。在审批中不仅要求能拿一张蓝图进行审批和落实,还要保证规划在实践过程中能适应时代要求,留出调整余地;监督环节最能判断规划是否好用,这要求规划不仅要面向前端提出愿景,更重要的是要面向后端谋工作的落实。解决上述问题,关键在于把握规划中的“刚弹结合”:既要落实约束性,又要给自己留出弹性;三是底数、底盘和底线相结合。规划在有约束条件的前提下,必须牢牢把握底线思维,将底数、底盘、底线梳理清楚,才能做到有的放矢;四是蓝图和政策相结合。规划成果的表达应是“蓝图+政策”,既要有开发保护建设整体蓝图的考虑,也要设计出合理的政策机制,确保规划成果能用、管用、好用。

  

三、孙爱博、张绍良等:国土空间用途的权衡决策方法研究

本文探索国土空间用途冲突协调路径,为中国“多规合一”及国土空间规划提供理论与方法引导。研究发现:(1)国土空间利用的冲突本质上是利益相关者之间的利益冲突,只有利益权衡,没有利益优化;(2)国土空间权衡决策准则、国土空间价值评估、价值权衡和沟通定权共同组成国土空间权衡决策模式;(3)实证研究表明:经济发展战略下丰县镇村、农业、生态空间占比分别为18.51%74.20%7.29%,粮食安全战略下占比分别为16.07%76.66%7.27%,生态文明战略下占比分别为17.88%69.06%13.06%,权衡结果较合理。国土空间权衡决策受国家战略驱动、以沟通为基础、以技术为手段,可有效解决国土空间用途冲突问题。

1、国土空间权衡决策概念模型

国土空间用途的多宜性、政府部门之间利益冲突、政府和土地使用者之间的利益冲突等,使得空间用途协调过程往往不能通过优化决策方法解决,只能是权衡决策。将权衡决策的概念引入国土空间用途协调过程中,建立国土空间权衡决策概念模型。

 

1 国土空间权衡决策概念模型

2、国土空间权衡决策模式

1)战略理性:权衡的重要准则

建国以来,中国历经了具有代表性意义的经济发展优先、粮食安全优先、生态保护优先的三大战略。

2)技术理性:权衡的技术模式

国土空间价值评估模型统筹考虑镇村、农业、生态三类国土空间的经济、社会、生态价值。选取不同指标分别对三类国土空间的经济、社会、生态价值进行评估。

1 国土空间价值评估模型

 

3、实证研究

1)研究区概述与数据来源

丰县位于江苏省最西北部,隶属于徐州市,以平原为主。丰县现行各类空间规划在规划指标、规划期限、规划发展目标、规划空间用途等方面均存在差异。相关数据分别来自原丰县国土局、原丰县规划局、原丰县环保局等。本文选取2030年为规划目标年,运用SPSS 25统计App进行回归分析,对价值测算所需的各类数据进行预测。

2)国土空间用途冲突识别

依据城乡规划、土地利用总体规划及生态红线区域保护规划,按照空间用途差异分别提取镇村空间、农业空间、生态空间三类国土空间。在GIS中对三类空间进行叠加分析,得到4类国土空间冲突,如图2所示。国土空间冲突总面积为460.39 km?。

 

2 丰县国土空间用途冲突

3)权衡结果与分析

SPSS回归分析得到2030年丰县各国土空间价值测算指标的预测值,对无法进行优先权衡的冲突国土空间进行价值评估及价值权衡。GIS空间分析得到冲突权衡初步结果,再次组织座谈,对丰县西南部大沙河特殊物种保护区、中心城区等集中连片冲突区域的初步权衡结果进行讨论,在实地考察的基础上,听取政府、公众及专家的意见对部分版块进行了调整,最终得到2030年丰县冲突国土空间权衡空间分布结果。

 

3 丰县冲突国土空间权衡结果

丰县存在冲突的国土空间面积为460.39 km2,权衡后,各类冲突国土空间在不同战略背景下的面积及占比情况如表2所示。丰县总国土空间面积为1450.33 km2,权衡后,各类总国土空间在不同战略背景下的面积及占比情况如表3所示。

权衡后丰县冲突国土空间面积情况

 

权衡后丰县总国土空间面积情况

 

进一步分析可以发现,纵向来看,丰县镇村空间面积在经济发展战略下最大,农业空间面积在粮食安全战略下为最大,生态空间面积在生态文明战略下为最大,不同国家战略对于每类国土空间的需求合理;横向来看,不同国家战略下丰县农业空间占比均为最大,符合丰县以农用地为主要地类的实际。

4、结论

本文将权衡的思想引入国土空间规划决策当中。国土空间权衡决策准则能够权衡不同战略背景下具有优先协调权的各国土空间冲突类型;从经济价值、社会价值、生态价值三个方面分别对镇村空间、农业空间、生态空间总价值进行评估并对总价值进行权衡是决策的核心步骤,构成权衡决策的技术模式;政府规划部门、规划区公众、国土空间规划领域专家学者间的有效沟通为规划区战略需求权重及空间价值权重的确定提供依据。构建的“战略理性+技术理性+沟通理性”的权衡决策模式,综合考虑政治因素、技术方法与沟通思想,为国土空间冲突协调提供了新的思路。实证研究验证了权衡决策方法对国土空间冲突协调决策的适用性,未来可以作为协调国土空间规划中空间用途冲突的有效方法,为中国“多规合一”及国土空间规划的决策提供理论与方法引导。

 

?来源:广东自然资源、自然资源部、广东省城市规划协会、清华同衡规划播报、城市规划学刊、中国土地科学、甘肃省自然资源厅、中国自然资源报

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