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原创 | 新时代,村庄真正需要怎样的规划? ——关于“多规合一”的实用性村庄规划的思考

来源:??????2019/4/10 16:04:34??????点击:
导语

随着乡村振兴战略的深入实施,村庄规划愈发成为村庄发展振兴的基本前提和重要指引。近年来,多个国家部委均在村庄层面部署安排了相关规划的编制工作,如原国土部的村土地利用规划,住建部的村庄建设规划,农业部的美丽乡村建设规划等等,类型多样,但实施效果并不理想。

究其原因,笔者认为我国过去一定时期内存在严重的重城轻乡的发展管理导向,对于乡村缺少实质性的研究和深层次的认识,在没有摸透乡村治理肌理的情况下,机械套用城市管理模式或机制,必然会导致血水不相容的问题。

2019年初,中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部等五部门联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》(以下称《意见》),明确了不规划不建设、不规划不投入的村庄规划总体要求。笔者认为《意见》的印发标志着村庄规划进入新的发展阶段,重城镇轻乡村、重编制轻实施的规划管理理念,将逐步得到根本性转变,村庄规划将在国家空间治理中发挥举足轻重的作用。(详见“五部门联合发文,村庄规划进入新阶段”)。

3月8日,习大大总书记明确提出要按照先规划后建设的原则,编制“多规合一”的实用性村庄规划,这为村庄规划的进一步发展完善明确了方向。


  针对如何实现村庄规划的“多规合一”和实用性,笔者结合自身多年来参与空间规划、农村改革、土地改革等相关工作经历,提出如下六点思考,供各位同仁探讨。

一. “多规合一”的实用性村庄规划应该是怎样的规划?

——与其说是“多规合一”的实用性村庄规划,不如说是生态文明新时代服务于乡村振兴的村庄规划。

不论名称是村土地利用规划、村庄规划还是村庄建设规划等等,其本质都是在村域空间尺度所做的规划,而村域空间尺度普遍都较小,在小空间尺度编制多种规划,是一种资源浪费。因此,相比开展多年的市县级“多规合一”工作,村庄规划更需要“多规合一”。

但是,“多规合一”的村庄规划,一定程度上来说是个伪命题。因为在村庄层面,严格来讲,并不存在多个规划。如土地利用总体规划更多只是从县镇区域进行的布局,并未对村庄进行详细的规划,即使近年开展的村土地利用规划编制工作也只是少量村庄在开展,且尚未产生实际效果。又如城乡规划在村庄层面开展规划编制的覆盖面相对较大,但受城市规划思维的影响,村庄规划更多偏重设计,且并没有实现全覆盖。因此,多数村庄是处于无规划或无效规划的状态。

因此,与其说是 “多规合一”的村庄规划,不如说是大家在生态文明新时代乡村振兴的视角下,逐步认清村庄管理肌理后,深度剖析传统村庄规划存在的问题,重新编制的科学实用的新的村庄规划,其应囊括了产业经济、生态环境、社会人口、历史学问、基层治理等诸多方面,完全可以为促进乡村振兴提供支撑和抓手。

二. 新时代的村庄规划应该具备哪些功能,发挥什么作用?

——新时代村庄规划应具备规划设计和乡村管理两大功能,切实解决乡村发展不平衡、不充分的问题。

传统的村庄规划大多套用城市规划的技术思路和方法,普遍侧重空间布局安排以及建筑形态设计等问题,这就导致村庄规划图愈发美观,但图纸上的预期效果距离转变为现实仍十分遥远。其根本原因是传统村庄规划缺少了乡村管理的功能,未能将乡村管理中较为核心的土地管理、建设管理、组织管理等深度融合到村庄规划成果中。若要村庄规划真正落地,需要将政策规定、村规民约、学问传统习俗等融合后,转换成村民可理解、易接受的约定,并纳入村庄规划中。

因此,新时代的村庄规划既要具备规划设计功能,描绘村庄发展蓝图,更要具备能够促进构建村庄管理秩序的乡村管理功能。

村庄规划服务于村庄发展管理,最主要的是破解农村发展最大的问题——不平衡、不充分,其本质就是公平和效率两个问题。规划设计更多可以侧重合理的布局设计,统筹土地或资源利用,促进提升利用效率,解决发展不充分的问题。规划管理可更多侧重提升规划权威和村民能力,强化村民自治,促进社会发展协调,资源分配公平,解决农村发展不平衡的问题。

三.新时代的村庄规划在未来规划体系之中处于什么位次?

——新时代村庄规划是空间规划体系下的详细规划,是乡村振兴规划体系下的乡村振兴实操手册。

传统村庄规划属于城乡规划体系,但城乡规划体系自身也存在城和乡只是物理组合的问题,缺乏城乡肌理的深度认识,过去对村庄规划的定位和理解比较狭隘,机械的套用城市规划的理念和方法。因此,在空间规划体系改革、乡村振兴战略实施的大环境下,关于村庄规划在未来规划体系中的位次,需要重新审视。

在空间规划体系下,村庄规划是“五级三类”(五级:国家、省、市、县、镇;三类:总体规划、专项规划、详细规划)中的详细规划,主要是作为城镇开发边界外的管控抓手和依据。

不过,目前在实践中也存在城镇开发边界内的现状村庄,难以通过控制性详细规划管控,也需要村庄规划来管理的问题,但其所需要的村庄规划相较普通村庄规划应更为详尽,或者其内容的详尽程度应介于控制性详细规划和村庄规划之间。如珠三角有些地区,在推进控规全覆盖的过程中,探索将村庄规划融入控规,以期实现对城乡高度融合状态下村庄的有效管理。

对于乡村振兴规划,同样需要体系化设计。目前各地均在编制的乡村振兴战略规划,其本质应是国民经济与社会发展五年规划的孪生兄弟,是在认清过往重城轻乡、城市规则不能套用到乡村管理等问题后,站在乡村视角下所编制的战略规划。乡村振兴战略规划应引导县域乡村建设规划、乡镇总体规划、乡村相关专项规划的编制,而村庄规划应该是进一步的细化,需做到可操作实行的程度,是国家和区域乡村战略部署落实的实施方案和实操手册。

四.若要村庄规划具备实用性,关键点是什么?

——村庄规划的实用性,要以满足各利益主体的要求和诉求为前提,以健全的编制实施机制和较强的村集体治理能力做为保障。

  若要村庄规划真正落地,至少需满足两个前提:

  一是符合政府的管控要求,村庄相关规划安排应符合区域发展趋势,不能与政府的发展导向和管控要求相违背,即划清村集体的可为空间和不可为空间。

  二是尽量满足村集体的发展需求,村庄规划能在合规合理的前提下,保证与村民发展诉求相一致。

  另外,在规划编制和实施层面,要有完善健全机制做保障。在规划编制层面,最为重要的用地规模和指标紧缺的问题,由于上层对城镇化发展趋势的误判以及地方本能的逐利性,土地利用规划中很多村庄用地规模被腾挪,导致村庄发展建设受到严重限制。此次空间规划改革,需要管理者正视该问题,在遵循严控的原则下,对于这部分区域应该允许适当的建设行为。在审批实施层面,需要重点把握好政府和村民的管理职责边界问题,明确哪些是政府要管的,哪些是村民自治的。政府最重要的是用途管制审批,需要配套明确的审批原则、流程等,尤其针对农民建房、建厂等核心问题,建立健全指标+乡村规划许可+正面清单的管控机制。

  村集体的治理能力也是影响规划能否落地实施的重要因素,村集体能否合理表达诉求、能否自治管理等都是当前亟待解决的问题。随着乡村振兴战略的深入推进,基层治理能力有望逐步加强。同时,乡村规划师制度的探索实施也会对村庄规划的实施问题有所改善。

五.新时代村庄规划如何应对村庄的同质性和异质性?

——在认清乡村振兴与新型城镇化关系的基础上,采用去行政边界化的思维,注重区域协同,连片同质化的村庄统筹规划和建设;采用差序化的思维,合理安排异质化的村庄规划时序,编制差异化的成果。

  据不完全统计,我国村庄数量超过300万,不同区域的村庄类型不同,相同区域的村庄风貌也不同,因此村庄规划的编制需要把握好村庄的同质性和异质性。

  首先对于村庄未来的发展要有清晰的认识。乡村振兴战略符合我国总体发展趋势和要求,但从某种角度来说是一种逆城镇化的态势,因此需要在认清区域形势、自身基础的前提下,剖析和畅想不同区域村庄的未来,尤其是如珠三角、长三角等发达地区,城乡高度融合状态下所谓的乡村,随着人口、产业、资本的深化流通,未来将面临人口结构、基本制度等的重构,其更多的应选择城乡融合发展的路径,需要重新审视村庄在融合发展路径下的定位、内涵等。

  对于区域内连片且类型相同的村庄,按照协同发展的原则,采用去行政边界化的思维,进行统筹规划,做到区域一本规划、一张蓝图。这样既可以提升工作效率,又有利于统筹资源要素,促进高质量发展。

  对于村庄类型差别较大,且未来发展前景明显不同的村庄,要科学分析,切勿盲目全面开展村庄规划编制工作,尤其对于将要撤并或保留现状的村庄可以不再编制规划或编制相对简洁的规划,如针对人口规模较小,但短期仍将存在且不再有空间发展需求或潜力的村庄,可以只编制管理公约作为村庄规划,能满足其村庄管理即可。而对于发展需求或者学问保护较迫切的村庄,应优先编制村庄规划,且编制的内容要较为详细,能切实指引村庄发展和管理。


六.不规划不建设真的能做到吗?村庄规划之于乡村振兴,能发挥多大作用?

——新时代村庄规划充分服务于乡村振兴是必然趋势和要求,但尚需时日,对现阶段村庄规划所能发挥的作用,要长远考虑、合理预期。

  按照不规划不建设、不规划不投入的总体要求,村庄规划作为乡村发展的基本前提的发展思路符合当前发展趋势。

 但也要清晰地认识到,现阶段村庄还无法真正做到不规划不建设、不规划不投入。当前村庄规划若要真正落地,实施促进乡村振兴,尚需多方面深入探索、多轮次规划的不断完善。

    目前,规划标准体系尚不完善,审批实施机制尚不健全,村民治理能力急需提升等问题,将是村庄规划促进乡村振兴的重大障碍。前两者需要结合空间规划体系逐步建设,需要一定时间;后者则更加需要政府、社会各界不断的努力、付出,帮助村民提升自身综合素质、能力,这是一场持久战。    

    因此,村庄规划的完善改进在一定时期内将是一项持续性工作,大家需要清晰认识村庄规划面临的客观现实,不可寄希翼通过本轮规划解决村庄管理的所有核心问题,而应该长远考虑,分阶段完善,科学设计每轮规划重点解决的问题,合理预期本轮村庄规划所能带来的实际效果,如本轮村庄规划可侧重加强村集体深度参与编制,对村庄规划具有较深的认知,促进治理能力的提升。


编辑概况


孙辉浙江大学硕士,澳门美高梅4858.com善成空间规划设计研究院总工程师,长期从事国土空间规划和乡村规划编制研究、农村土地制度改革政策研究、存量用地盘活开发机制研究等工作,负责和参与广东南海、江西余江、宁夏平罗等多项国家级改革试点政策研究咨询,负责和参与完成广州市、天津市、东莞市、云浮市、福州市、杭州市、宁波市等多地土地利用总体规划、低效用地再开发专项规划、村庄规划等编制研究工作,具备扎实的理论基础和基层实践经验。












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