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原创 | 农村集体经济组织法律地位研究

来源:??????2019/5/23 10:12:33??????点击:

2017年颁布的《民法总则》以基本法形式建立特别法人制度,明确规定农村集体经济组织为特别法人,这一法律规定对农村集体经济组织的发展具有重大的意义。那么,作为特别法人,农村集体经济组织的法人属性是什么,承担着哪些职能,与营利法人、非营利法人有何异同,其参与市场的行为能力如何,并且其是否具有破产能力,本文对这些问题进行简要探讨。

一、农村集体经济组织特别法人属性的界定

《民法总则》将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人。营利法人包括有限责任企业、股份有限企业和其他企业法人等,以取得利润并分配给股东等出资人为目的;非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等,为公益目的或者其他非营利目的成立,不分配利润。对农村集体经济组织特别法人与营利法人中的企业法人和非营利法人中的事业单位法人的属性进行比较(见下表),农村集体经济组织作为特别法人有着自身的独特性:


 农村集体经济组织特别法人与营利法人、非营利法人主要属性比较

(一)设立目的

农村集体经济组织的原型是农业生产合作社,追求劳动者之间互帮互助,达到自身生产和生活条件的改善。根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,在农村集体产权制度改革中,农村集体经济组织设立目的是为了对内追求成员的互助互益、服务集体成员,对外从事经营管理活动、发展集体经济。

(二)财产构成

农村集体经济组织的原始财产以土地、生产工具等生产资料构成,集体资产最重要的部分是土地,近些年国家投入和集体建设的基础设施、经营性资产等也属于集体资产。《物权法》第五十八条规定集体财产范围,包括:(一)法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;(二)集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施;(三)集体所有的教育、科学、学问、卫生、体育等设施;(四)集体所有的其他不动产和动产。

(三)成员构成

不同于营利法人和非营利法人的成员构成,农村集体经济组织成员的构成主要以户籍身份作为依据。随着人口流动和结构变化,有些地区根据本地区的实际情况制定了新的成员资格认定标准,不局限于户籍身份作为认定成员资格的唯一标准。与此同时,成员权利不同于营利法人,不能随意进出经济组织,也没有代位诉讼权等。

(四)收益分配

农村集体经济组织对外是营利的特别法人,利润分配和营利法人有着明显不同。营利法人根据股东出资额分配收益,农村集体经济组织收益分配按照集体经济组织成员身份“按人均分”。

二、农村集体经济组织的职能与市场行为能力(一)农村集体经济组织的职能分析

农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一组织,其承担着经济职能,利用本经济组织的生产资料、生产工具等从事营利性活动。同时,由于农村集体经济组织的公有性质,作为基层组织的重要组成部分,是乡村治理体系的重要一环,也应承担政治职能、公共职能和社会职能,如卫生、消防、安全、生产、环境保护等社会管理服务职能。也就是说,农村集体经济组织既是独立依法经营的市场竞争者,也是社会治理活动的参与者。

(二)参与市场活动行为能力探析

赋予农民集体经济组织法人地位,有利于保护其财产权,保障其作为独立民事主体参与民事活动的正常开展。农村集体经济组织作为特别法人,需要根据自身的生产职能、经济职能等开展生产经营活动,鉴于其承担着一定的社会职能、公共职能,诸如数额较大、风险较高的投资项目,农村集体经济组织应慎重参与,须在农村集体经济组织的法人章程之中明确规定经营活动的范围、参加具体经营活动的决策程序等,严格按照章程参与经营活动。如:投资或参股企业经营,数额较大的,首先应进行可行性研究和风险评估;其次,根据可行性研究和风险评估报告,由农村集体经济组织成员大会或成员代表会议决定是否参与数额较大、风险较高的投资项目,以保障自身的平稳发展。

三、农村集体经济组织法人终止探析

(一)能否具有破产能力

农村集体经济组织既然可作为市场参与者,那么是否具有破产能力呢?目前现有法律未明确规定农村集体经济组织作为特别法人具有破产能力而适用破产法,民事主体中具有破产能力的仅有企业(包括企业法人和合伙企业)。笔者认为,在现有制度条件下,农村集体经济组织不宜具有破产能力,原因如下:

1.《企业破产法》不适用于特别法人

《企业破产法》是我国破产法的一般规定,企业法人破产适用本法。根据本法第二条规定,企业法人是破产法调整的唯一对象。农村集体经济组织是人民公社时期生产大队、生产队演变而来的或农村股份合作制改革形成的,均不是企业法人。那么,作为非企业法人的破产,参考最高人民法院给重庆市高级人民法院的复函——人民法院不应受理农村合作基金会的破产案例”(法民二〔2002〕第27号),从此案例可知,最高人民法院对于非企业法人的破产持否定意见。

2.由农村集体经济组织的特殊职能决定的

农村集体经济组织是我国农村历史发展阶段的特殊产物,是农民集体所有的代表,既承担着生产职能,也承担着社会职能,不同于企业法人作为市场经济发展的产物。企业法人破产是市场经济发展一般规律的体现,而农村集体经济组织由于其职能的特殊性,不能以破产作为法人终止的条件,农村集体经济组织实行破产,将会对农民集体和农民的权益造成损害,不利于农村社会稳定。

3.由农村集体资产的特殊性决定的

农村集体经济组织是我国农村集体土地的所有权代表,倘若允许农村集体经济组织具有破产能力,根据《破产法》相关规定,需要确定债务人财产。土地作为农村集体经济组织的主要财产,属于农民集体所有,能否纳入到债务人财产范围,在现有法律的框架下,未置可否。笔者认为,我国《宪法》明确规定农村土地为集体所有,一旦纳入债务人财产,债权人会拥有土地所有权,这样不符合法律规定。有学者即指出“集体土地所有权应纳入集体经济组织的财产中,但是不属于责任财产,不能承担民事责任”。

也有学者指出“农村集体经济组织作为市场主体具有破产能力,土地所有权不纳入债务人财产范围,土地的经营权和收益权可以作为债务人财产实行。”但在农村承包地“三权分置”之下,除去拥有土地所有权,集体经济组织对于承包地的剩余权利已经很少,因而集体经济组织并无实体权利,无法以土地经营权作为责任财产。因此,农村集体资产的特殊性,决定其不具有破产能力。

(二)农村集体经济组织法人终止的情形

法人破产是法人终止的原因之一,综合法律规定和实际情况,农村集体经济组织不宜具有破产能力。但农村集体经济组织作为法人,也会存在法人终止的情况。根据浙江、广东等地的实践,农村集体经济组织终止的情形包括以下几种:

1.土地全部被征收

集体土地作为农村集体经济组织的主要财产,如若全被征收,其存在的基础已经没有,那么农村集体经济组织已无存在必要。

2.经营性资产不足

经营性资产是农村集体经济组织通过民事活动获取收益的来源,这些财产能够使农村集体经济组织正常运转,但若经营性财产灭失或者资产量较少,农村集体经济组织无疑没有了存在价值。

3.农村社区划入城镇建成区

农村社区转变为城镇社区,即“村改居”,社会事务纳入城市社区管理,社区公共服务实现了城乡一体化和均等化,集体土地绝大部分被征收或整村改造,此时可以将农村集体经济组织剩余的货币性资产进行分配、经营性资产量化到人,终止其运营。

也就是说,农村集体经济组织终止归根结底是由于是其基础性资源、资产的灭失或不足,农村集体经济组织丧失了存在的基础条件。

结语

农村集体经济组织的法律地位为特别法人。首先,其独特的法人属性表现在设立目的、财产构成、成员构成和收益分配等方面,独特的法人属性与营利法人和非营利法人有着明显区别。其次,农村集体经济组织由于特殊职能,投资数额较大、风险较高的项目应谨慎,且须经过严格的决策程序。最后,农村集体经济组织作为市场经济活动主体,根据法律相关规定和实际情况,不宜具有破产能力,但可以由于土地被征收、农村社区划入城镇建成区等原因而终止。


编辑概况



申云雷,中国地质大学(武汉)法律(法学)硕士,现任澳门美高梅4858.com研究院课题研究员,主要从事土地制度、土地法学等相关领域的研究咨询工作,曾参与新《土地管理法》研究、土地征收政策制定等相关项目,在政策拟定、课题研究等方面具有一定的实践经验。



慕卫东,西南大学土地资源管理硕士,现任澳门美高梅4858.com研究院工程师,主要从事农村集体产权制度改革、农村土地制度改革、农村基层治理等相关领域的研究咨询工作,主持和参与广东南海农村集体资产股份权能改革、农村集体经济组织系统治理等改革试点咨询项目,在政策拟定、课题研究等方面具有丰富的实践经验。



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