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行业动态 | 空间规划(07.08-07.14)

来源:??????2019/7/19 8:21:00??????点击:

一、各层次国土空间规划方案的重点内容梳理

(一)国家级国土空间规划的重点内容主要包括:

1)体现国家意志导向,维护国家安全和国家主权,谋划顶层设计和总体部署,明确国土空间开发保护的战略选择和目标任务。

2)明确国土空间规划管控的底数、底盘、底线和约束性指标。

3)协调区域发展、海陆统筹和城乡统筹,优化部署重大资源、能源、交通、水利等关键性空间要素。

4)进行地域分区,统筹全国生产力组织和经济布局,调整和优化产业空间布局结构,合理安排全国性工业集聚区、新兴产业示范基地、农业商品生产基地布局。

5)合理规划城镇体系,合理布局中心城市、城市群或城市圈。

6)统筹推进大江大河流域治理,跨省区的国土空间综合整治和生态保护修复,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

7)提出国土空间开发保护的政策宣言和差别化空间治理的总体原则。

(二)省级国土空间规划的重点内容主要包括:

1)落实国家规划的重大战略、目标任务和约束性指标;落实国家区域协调发展战略和主体功能区战略定位对本地区要求,根据自然资源禀赋、经济社会和城镇化发展阶段以及人口消费变化趋势,分析风险问题,研判发展趋势,统筹经济社会发展、城乡空间布局、粮食安全、资源开发与生态建设,明确省域主体功能区划,制定省域国土空间开发保护总体战略目标。在落实国家约束性指标的同时,根据本省实际需要,拟定需要新增的约束性指标。从空间管控、资源配置、保护修复等方面提出分阶段规划指标并分解下达。

2)提出省域国土空间组织的空间竞争战略、战略性区位、空间结构优化战略、空间可持续发展战略和解决空间问题的“一揽子”战略方案。构建绿色高质量发展、区域协调、城乡融合的省域国土空间开发保护总体格局。形成“多中心、网络化、组团式、集约型”的城乡发展格局。明确省域空间结构、生态保护格局、农业发展格局和基础设施布局,统筹确定省域内三条控制线总体格局、重点区域和各市县规模。以城市群为主体,形成都市圈、城镇圈和社区、乡村生活圈协调发展的城乡融合发展格局。

3)合理配置国土空间要素,划定地域分区,突出永久基本农田集中保护区、生态保育区、旅游休闲区、农业复合区等功能区。坚持最严格的生态环境保护制度、资源节约制度和耕地保护制度,对耕地特别是永久基本农田实行特殊保护,统筹各类自然资源和能源保护利用,明确开发利用的总量、结构和时序。坚持基本公共服务均等化和基础设施通达程度相对均衡,统筹优化重大基础设施布局,明确综合交通体系和网络,提出基础设施和公共服务设施的布局原则和规划要求。提出省域内重大资源、能源、交通、水利等关键性空间要素的布局方案。明确历史学问遗产保护底线,提出省域休闲空间规划指引。

4)加强国土空间整治修复。遵循山水林田湖草生命共同体的理念,坚持自然恢复为主,注重统筹陆海、城乡空间以及流域上下游,明确生态保护修复的目标、任务、重点区域和重大工程,制定具体行动计划和进度安排。运用城乡建设用地增减挂钩、增存挂钩、耕地占补平衡机制,引导城市有机更新和乡村全域整治,修复大地景观风貌,实现国土空间生态整体保护、系统修复和综合治理。

5)强化国土空间区际协调。强化区域协调发展,提出广域空间和省际、省内重点地区协调发展要求和措施,包括省际交界地区和省内重点地区产业协同发展、基础设施共建共享、跨区域生态廊道共治共保、资源能源统筹利用等。建立规划纵向传递和横向传导的管控机制,提出与各专项规划相衔接的管控要求,明确城镇体系结构和中心城市等级体系,提出下层次规划编制指引要求。划分中心城、新城、产业集聚区、重点镇、一般镇等功能分区,确定各级各类城市规模和结构。

6)制定规划实施保障政策。优化省域主体功能区划,根据不同主体功能定位,制定差异的指标体系、配套政策和考核机制。提出国土空间开发保护的政策体系,提出促进乡村发展和激活乡村活力的规划政策指引。明确三条控制线在下层次规划中的划定任务,细化三条控制线管控、转换和准入规则,实现分级分类管理。探索建立以土地为基础的自然资源产权制度。建立国土空间基础信息平台,完善规划实施动态监测和评估机制,健全国土空间变化监测体系,完善监测指标和网络,对规划实施情况进行监测评估和定期调整。

(三)市级国土空间规划的重点内容主要包括:

1)落实国家级和省级规划的重大战略、目标任务和约束性指标,在科学研判当地发展趋势、面临问题挑战的基础上,提出提升城市能级和核心竞争力、实现高质量发展和创造高品质生活的战略指引。

2)确定市域国土空间保护、开发、利用、修复、治理总体格局,构建“多中心、网络化、组团式、集约型”的城乡国土空间格局。明确全域城镇体系,划定国土空间规划功能分区,突出生态红线区、旅游休闲区、农业复合区等功能分区,明确空间框架功能指引。

3)确定市域总体空间结构、城镇体系结构,明确中心城市性质、职能与规模,落实生态保护红线,划定市级城镇开发边界和城市周边基本农田保护区。大城市、特大城市、超大城市和城镇密集地区的城市要坚持区域协同,提出都市区(圈)、城镇圈的建设要求,从规划角度推进职住平衡;开发边界内集中建设地区的功能布局可以通过“主导功能区+管控底线”的形式表达。有海域管辖范围的城市,要划定海洋功能分区,统筹安排好海洋岸线功能布局,做好海岸带保护。

4)落实省级国土空间规划提出山、水、林、田、湖、草等各类自然资源保护、修复的规模和要求,明确约束性指标;开展耕地后备资源评估,明确补充耕地集中整备区规模和布局;明确国土空间生态修复目标、任务和重点区域,安排国土综合整治和生态保护修复重点工程的规模、布局和时序;明确各类自然保护地范围边界,提出生态保护修复要求,提高生态空间完整性和网络化。

5)统筹安排市域交通等基础设施布局和廊道控制要求,明确重要交通枢纽地区选址和轨道交通走向;提出公共服务设施建设标准和布局要求;统筹安排重大资源、能源、水利、交通等关键性空间要素。

6)对城乡风貌特色、历史文脉传承、城市更新、社区生活圈建设等提出原则要求。划定城市交通红线、市政黄线、绿地绿线、水体蓝线、文保紫线、安全橙线、走廊黑线“七线”。设置存量建设用地更新改造规模、地下空间开发利用等指标,设置耕地、林地、草地、水域等自然资源的管控指标。

7)在总体规划中提出分阶段规划实施目标和重点任务,明确下位规划需要落实的约束性指标、管控边界和管控要求;提出应当编制的专项规划和相关要求,发挥国土空间规划对各专项规划的引导约束作用;提出对功能区规划、详细规划的分解落实要求,健全规划实施传导机制。

8)建立健全从全域到功能区、社区、地块,从总体规划到专项规划、详细规划,从地级市、县(县级市、区)到乡(镇)的规划传导机制。明确国土空间用途管制、转换和准入规则。充分利用增减挂钩、增存挂钩等政策工具,完善规划实施措施和保障机制。

建立城乡体征指标体系,健全规划实施动态监测、评估、预警和考核机制。明确乡村发展的重点区域,提出激活乡村活力的政策指引。

(四)县级国土空间规划的重点内容主要包括:

1)落实国家和省域重大战略决策部署,落实区域发展战略、乡村振兴战略、主体功能区战略和制度,落实省级和市级规划的目标任务和约束性指标。根据县域特色资源禀赋、发展阶段、产业结构基础、地方学问传统和战略区位,明确未来空间发展定位和发展方向。

2)确定全域镇村体系、村庄类型和村庄布点原则;以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础,根据县(市、区)的主体功能定位,确定全域国土空间规划分区及其准入规则,统筹、优化和确定“三条控制线”等空间控制线,明确管控要求,合理控制整体开发强度;划分国土空间用途分区,确定开发边界内集中建设地区的功能布局,明确城市主要发展方向、空间形态和用地结构。

3)统筹安排市(县)域交通等基础设施布局和廊道控制要求,明确重要交通枢纽地区选址和轨道交通走向;提出公共服务设施建设标准和布局要求;对城乡风貌特色、历史文脉传承、城市更新、社区生活圈建设等提出原则要求。明确县域镇村体系、综合交通、基础设施、公共服务设施及综合防灾体系。

4)以县级城镇开发边界为限,形成县级集建区与非集建区,分别构建“指标+控制线+分区”的管控体系,县级集建区重点突出土地开发模式引导,设置存量建设用地更新改造规模、地下空间开发利用等指标,划定县级集建区“五线”(蓝线、绿线、紫线、红线、黄线)和公益性公共服务设施范围。

5)明确国土空间生态修复目标、任务和重点区域,安排国土综合整治和生态保护修复重点工程的规模、布局和时序;明确各类自然保护地范围边界,提出生态保护修复要求,提高生态空间完整性和网络化。提出国土空间整治和生态修复的重大工程;开展耕地后备资源评估,明确补充耕地集中整备区规模和布局。

6)划定乡村发展和振兴的重点区域,提出优化乡村居民点空间布局的方案,提出激活乡村发展活力和推进乡村振兴的路径策略。

7)根据需要和可能,因地制宜划定国土空间规划单元,明确单元规划编制指引。

8)明确国土空间用途管制、转换和准入规则。充分利用增减挂钩、增存挂钩等政策工具,完善规划实施措施和保障机制。健全规划实施动态监测、评估、预警和考核机制,提出保障规划落地实施的政策措施。

(五)乡镇级国土空间规划的重点内容主要包括:

1)落实县级规划的战略、目标任务和约束性指标。根据乡镇的特色资源禀赋、经济社会发展阶段、历史学问传统、农民发展意愿等,确定不同时段的发展定位和发展方向。

2)统筹生态保护修复。要落实生态保护红线,把具有水源涵养、生物多样性维护、水土保护、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能极重要区域和生态遭严重破坏的生态极敏感区脆弱区优先划入生态空间。安排各类空间布局时要慎砍树、禁挖山、不填湖,统筹山水林田湖草系统修复,提升森林、草原、河湖、湿地、荒漠、海洋等生态系统服务能力,制定国土空间整治和生态修复项目规划。

3)统筹耕地和永久基本农田保护。要落实永久基本农田,任何单位和个人不得擅自或改变用途。着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,像保护大熊猫一样保护耕地,从严控制各项建设占用耕地特别是优质耕地。同时要统筹耕地和其他农用地的空间分布,优化农用地空间格局。

4)统筹农村住房布局。依据县级国土空间规划确定的县域农村居民点布局和乡(镇)国土空间规划确定的村庄发展定位、功能布局及建设范围,加强规划设计,合理确定农民住房规模、选址、强度、风貌等。要严格实行“一户一宅”政策,宅基地面积不得超过规定标准。严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

5)统筹产业发展空间。制定乡村产业发展和新型业态发展规划,做好农业产业园、科技园、创业园等产业发展空间安排,促进农村一二三产业融合发展。要明确产业发展方向,制定村庄禁止和限制发展产业目录,引导产业空间高效集聚利用,推动城乡融合发展。要防止以“新产业新业态”之名擅自扩大建设用地规模,以“特色小镇”之名开发房地产。

6)统筹基础设施和基本公共服务设施布局。要按照县级国土空间规划确定的城乡基础设施和公共服务设施布局,以及乡(镇)国土空间规划配置的乡域公共服务设施,根据人口集聚、产业发展、资金投入等情况,制定乡村基础设施、道路交通和公共服务设施规划,合理布局乡村供水、污水和环卫、道路、电力、通信等基础设施,配置教育、卫生、医疗、养老、学问、体育等设施,改善提升农村人居环境。

7)制定乡村综合防灾减灾规划。乡村综合防灾减灾规划主要内容包括:消防规划、防洪规划、抗震防灾规划、防风减灾规划、防疫规划、防地质灾害规划等。居民点布局尽可能避开抗震不利地段、危险地段和地质不良地段,以防止地质灾害。抗震不利地段指软弱土、液化土,条状突出的山嘴、高耸的山丘、非岩质的陡坡、河岸及边缘,在平面分布上成因、岩性、状态明显不均匀的土层,如古河道、疏松断层破裂带、暗藏的沟塘和半挖半填的地基等。危险地段指可能产生滑坡、崩塌、滑坡、地陷、泥石流及发震断裂带上可能发生的地表错位等地段。地质不良地段指冲沟、断层、岩溶等地段,这些地段地震时极易产生次生灾害

8)统筹自然历史学问传承与保护。要敬重乡村山水格局和自然脉络,顺应村庄地形地貌、河湖水系等自然环境,延续村庄传统空间格局、街巷肌理和建筑布局。深入挖掘和整理乡村历史学问资源,划定乡村建设的历史学问保护线,保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产,延续村落历史文脉,传承优秀乡村传统学问,避免千村一面。坚决防止以“田园共同体”之名破坏自然与人文环境。制定乡村历史学问遗产保护和历史学问名村有机更新规划,制定乡村历史环境和传统风貌保护规划。

9)根据需要因地制宜进行国土空间用途编定,制定详细的用途管制规则,全面落地国土空间用途管制制度。具体可在国土空间用途分区的基础上,进一步进行各种使用地的编定,即在用途分区图上将每一宗地的用途确定下来,并且严格要求每宗土地按用途管制图上编定的详细用途加以利用。

10)根据需要并结合实际,在乡(镇)域范围内,以一个村或几个行政村为单元编制国土空间规划或村庄建设规划,规划成果纳入国土空间基础信息平台统一实施管理。

二、国土空间规划技术应对的六大转变

国土空间规划正面临一系列新形势与新要求,引导思想全面调整,编制审批体系、技术标准体系、法规政策体系、实施监管体系都有重大变化。

(一)国土空间规划的新要求

1)引导思想全面调整:国土空间规划要以习大大新时代中国特色社会主义思想为引导,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。

2)编制审批体系调整:一强化国土空间规划的基础作用;二建立国土空间规划体系,全面推进规划编制。

3)技术标准体系调整:国土空间规划相关规程预计于年中至年底相继出台。

4)法规政策体系调整:《自然资源部2019年立法工作计划》日前印发,明确2019年立法工作以推进《矿产资源法》修改、完善《土地管理法》配套法规、及时高效化解自然资源领域矛盾纠纷、加强国土空间开发保护和自然保护地法律体系建设为立法重点。

5)实施监管体系调整:依托国土空间基础信息平台,建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。

(二)国土空间规划的新转变与新应对

1)平台基础的转变

一规划全过程全面转入GIS基础平台。二以“三调”作为“底数底图”,统一自然资源调查现状和规划分类技术标准。三对现行“土地利用总体规划”和“城市总体规划”实施情况进行评估。四以“双评价”作为规划前提。

2) 关注重点的转变

一对陆域和管辖海域全覆盖管控。二关注内容转向建设空间与非建设空间管控。三集中建设区突出结构管控。四强化非建设空间管控。五加强“学问保护空间”管控。

3) 发展模式的转变

以人为本,增存并重、激活流量,高效利用空间资源。

4) 管控手段的转变

一指标:增加国土空间开发保护管控指标体系。二边界:划定“三线”,强化底线刚性管控。三分区/用途:突出主导功能和用途弹性管控。四清单:明确要素、行动与准入规则。

5)编制成果的转变

健全规划实施传导机制。建立全国统一的国土空间基础信息平台,全面开展国土空间规划监测评估预警管理系统建设。

6) 工作组织的转变

加强组织领导,推动“纵横贯通+多规合一”的全维度工作协同。

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