行业动态

行业动态 | 空间规划 (10.08-10.13)

来源:??????2019/10/18 14:42:22??????点击:

一、基于评估的动态实施型规划体系探讨——以武汉市南湖地区为例

作为编制、管理、实施及评估的有机综合体,规划体系应从原来的重编制及管理的静态蓝图式导控向重实施及评估的动态适应性调校转变。文章在武汉市现行规划编制体系的基础上,以武汉市南湖地区的规划实践为例,基于规划实施的状态性及过程性评估,分别针对规划编制、管理及实施各环节设计反馈载体,形成“一图、二文、三表”,对各环节主体行为发挥约束及引导作用,构建形成多主体参与、多环节协同、多维度叠加的动态实施型规划体系,实现规划主客体要素由点块孤立、线性关联到面状链接, 最终叠加形成自适应网络,发挥更为理想的螺旋式调整上升的规划效用。

1、对规划实施及评估的关系认识

规划实施是体现规划效用的唯一环节,也是一个持续变化的动态过程。规划评估是检验规划效用的唯一环节,应是贯穿规划全程的实时动作。

2、基于规划实施的状态性及过程性评估

1)状态性评估

纵向,聚焦规划实施内容,围绕社会、经济及环境等多维度的规划目标,搭建一套反映规划导控能力、范围及深度的评估指标体系。横向,聚焦规划评估内容,围绕现状、规划控制、客观标准及主观感受多方面,构建一把测度规划实施状况及绩效的评估“标尺”。最后,横纵双向叠加形成反映规划实施状态特征的综合评估一览表。

2) 过程性评估

规划编制环节的评估:对于规划编制环节的评估而言,最根本要回答的问题是预期效用如何构建及传递。自20世纪50年代以来,南湖地区历经武汉市城市总体规划的六轮变更,最初“大型居住新区”的总体定位产生了先决性深远影响。虽然问题识别及目标构建均较大程度地受制于制度环境,但是编制主体依然力图在技术分析及解决方案阶段实现效率与公平的价值取向,在当时预测分析手段受到局限的条件下,对公共服务设施等级及规模进行了“超配”——2010年分区规划中人均公共服务设施用地指标已超国标3倍多。

南湖地区历年用地规划图演变

规划管理环节的评估:规划管理环节是预期效用转化为实际效用的重要枢纽。针对规划管理环节的评估,不仅要考察规划管理主体是否依法行政,还需要评估其行政行为产生的影响。

通过将南湖地区历年居住小区建设套数、住宅及其他项目的规划审批规模进行比对,可发现2000年、2009年及2013年为该地区人口导入高峰的时间节点,而期间住宅项目审批规模不降反升,公共服务、产业及交通等其他项目审批规模则远远滞后。

规划实施环节的评估:针对规划实施环节的评估力图从各主体视角出发,探析规划预期效用在实现过程中遇到的各类阻力,反思技术构建过程是否存在问题。

就武汉市南湖地区而言,因其规划管控类型以法定层面为主,缺乏统筹各方利益的重点功能区实施性规划,导致实施过程阻力重重。

3、基于评估的动态实施型规划体系构建

武汉市南湖地区评估表明,由于规划编制、管理、地块权属主体和政府职能部门等受到制度、技术、信息交易、个人认知水平及其他不确定因素的有限理性制约,目前这种有限主体参与、有限环节互动的“编制—管理—实施”二维线性过程难以适应内外多要素作用下的不可控动态环境,造成规划难以实施。唯有发挥评估作为“传导体”的枢纽作用,在原有二维线性轴上增加时间维度,在实时监测规划效用、检测失效原因的基础上,才能建立“时间—主体—环节”的交叉反馈关联机制。

基于评估的动态实施型规划体系分析图

基于武汉市南湖地区的综合评估,首先形成“综合评估一览表”;针对规划编制环节,形成“规划控制一览表”及“规划控制一张图”,保证规划预期效用的适应性及传导刚性;针对规划实施环节,形成“近期建设措施一览表”及“近期建设措施一张图”,保证规划实际效用的针对性及应急性。其次,将规划编制、管理、实施各环节各主体的控制要求汇总,形成“一文”即“南湖地区规划评估及强制性要求文本”,借助规划管理部门传导至规划编制和政府职能部门等其他主体。最后,形成的“一文、两图、三表”作为向规划各环节反馈信息的载体,可有效构建全过程、多主体、多维度的动态实施型规划体系。

基于评估的武汉市动态实施型规划体系分析图

二、特大城市城乡结合部村庄分类研究与特征分析——以广州市农村地区为例

本文基于二元结构理论,通过分析农村地区村庄二元结构转型的难易程度,将快速城镇化地区的村庄分为三类:刚性二元村、弹性二元村和一般远郊村。并以广州市农村地区为例,以村庄中外来人口比例和村集体建设用地比例作为核心指标,将村庄进行分类。然后,再深入比较按此分类不同类型村庄在产业结构、集体经济、村庄建设、居住环境等维度的差异。研究结果表明,该分类方法能够较为客观地反映快速城市化地区村庄之间在人口、社会、经济和土地利用等方面的分异,并作为编制村庄规划的依据。

1、城镇化影响下的村庄分类

近几十年来村庄分类方法更多基于社会科学研究,在规划编制工作中,一般基于公共服务设施提供,以及乡村产业集聚要求,将村庄分为中心村或一般行政村,或者通过与城区间的空间位置关系,将其分为城中村、城边村和远郊村。但是,这些村庄分类方法缺乏相对客观的标准,而且也缺乏动态调整机制,当村庄受城镇化影响发生变化时,往往难以及时调整其分类。

村庄受到城镇化的影响,在以上人口、土地、经济、社会四个方面都会不同程度发生改变。但是,在确定具体分类维度时,还需要能够抓住村庄的主要差异,同时还要便于操作,并能够根据村庄实际情况变化进行动态调整。为此,笔者确立了村庄分类的四个原则:一问题导向, 二数据的可获得性和可测度性,三技术与政策的融合性,四实施弹性。

本论文根据村庄新二元结构强度特征,将超大城市城乡结合部的村庄分为以下三种主要类型:

第一类:一般远郊村。村庄距离城市中心区较远,较少有外来人口居住,而本地劳动力则主要外出进入城市工作,村庄内部变化并不明显。

第二类:弹性二元村。村庄距离城市中心区较近,村庄内可建设用地或者可征用土地比例较高,因此一方面,外来人口开始涌入,进入村庄中租房居住,而另一方面村庄也具有一定发展的弹性,即有可能通过征地拆迁等方式,转变为典型的城市社区,亦有可能转变为结构固化,依靠自身难以转型为一般城市社区的“城中村”。

第三类:刚性二元村。村庄近似于城中村,或者已转变为城中村,一方面,大量外来人口集聚,数量超过本地村民,而另外一方面,村庄中可建设用地或者可征用地的比例极低,村庄中建设密度较高,村民依靠租房获得较高收入,但是环境较差,由于土地资源稀缺,各方利益格局固化。在刚性结构中,人们在层级间交往困难,有可能形成社会断裂和区域冲突。

2、研究案例

截至2012年,广州市共有34个建制镇,1142个行政村,6138个自然村。由于地理区位、交通设施条件等的影响,广州农村地区的产业和外来人口分布呈明显的“圈层+廊道”格局。

本研究采用人口和土地两个维度来分析村庄城镇化二元结构转型的程度,其中人口用“外来人口比重”测度村庄人口结构的城镇化水平,土地则用“村集体建设用地比重”作为基础指标衡量村庄的土地城镇化水平。采用SPSSApp进行自然分类,三类村庄的具体划分标准如下:(1)刚性二元村:外来人口比重≥50%,建设用地比重≥60%;(2)弹性二元村:外来人口比重≥30%或建设用地比重≥40%,并同时满足外来人口比重<50%或建设用地比重<60%;(3)一般远郊村:外来人口比重<30%,建设用地比重<40%。

广州农村地区村庄分类结果

然后根据以上标准,对村庄进行分类,最后共得出刚性二元村97个、弹性二元村257个、一般远郊村庄660个,其空间分布如图所示。

广州农村地区不同类型村庄空间分布

3、各类村庄地区经济社会发展特征分析

为验证二元结构转型的村庄分类方法的可信度,本文在村庄分类之后,首先比较各类型村庄的人口、就业、土地利用等基本情况,然后对部分村庄进行深入的调研访谈,对其产业结构、村集体组织、村庄居住环境进行比较(表1,表2)。

1  不同类型村庄基本情况比较

2  不同类型村庄经济社会发展特征

刚性二元村虽仍处于都市边缘区,但已经具有类“城中村”的特征。弹性二元村仍处于“城-乡”过渡状态,属于真正意义上的都市边缘区。一般远郊村受城市化进程影响较小,其面临的核心问题是宅基地和村庄经济发展问题。


? 来源:广东自然资源、生态环境部、自然资源部、新华网、规划师杂志、城市规划、规划中国、深圳市规划和自然资源局、安徽省自然资源厅

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