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行业动态 | 空间规划(10.28-11.03)

来源:??????2019/11/8 16:04:07??????点击:

一、主体功能区导向下的土地资源空间配置:对土地生长空间演进规律的理性思考

1、土地生长的认知与内涵

土地生长是社会属性范畴的一种社会现象或过程,受市场推力和政府拉力的双向作用力影响,是人类经济社会活动中土地资源空间功能单元特征在地域空间范围上的投影,一般具有连续性、动态性、空间性、单向性等特点。土地生长典型形态可描述为:一是初始状态基础扩张;二是初始状态基础上更新与建设;三是初始状态基础之外新的扩张与建设引致新的状态。

2、土地生长空间演进阶段及特征

土地生长演进过程大致描述为三个阶段:自发生长阶段(A)、优势区演进阶段(B)和主体功能引导阶段(C)。


土地生长的空间演进过程

A 自发生长阶段:土地资源以自然形态存在于客观物质世界,人类开发与利用土地资源是一种顺应自然的行为,这一时期土地生长受人类活动的影响并不明显,是自发生长行为。

B 优势区演进阶段:土地生长优势区阶段特征是从聚落演化而来,城镇的形成,构成城镇的点状要素就会从农业地区逐渐游离出来,被赋予新的功能与特性,成为具有建设功能优势的基本空间单元,使原本土地资源空间用地属性发生直接变化,即地域空间范围内土地优势区布局与用地空间结构变化得以体现,并在以后的生长过程中,经历着一系列演化,促使土地功能分工逐步明显。

C 主体功能引导阶段:为满足区域用地空间布局优化、资源环境保护、缩小区域差距等要求,有效地调整传统土地优势开发结构功能就是亟需突破的重点,在进一步明晰地域功能分工发展模式的基础上,加大生产、生活、生态在空间上的边界管控尤为重要。主体功能区空间边界明晰能有效约束各空间生产、生活与生态保护行为,促使地区土地资源空间配置朝着更为有序且差别化的优势经济模式发展。

优势区有序分工土地生长空间演进及特征

3、从优势区竞争到功能区分工协作的土地资源空间配置作用机理

由上述分析可知,从传统优势区开发向主体功能区协作转变过程的特征集中表现为:一方面,优势区经济发展的土地生长形式是市场配置机制导向下的产物,政府对市场的有效干预促使了传统优势区土地资源空间有序配置、地域功能特性显化;另一方面,主体功能区建设理念是对传统优势区地域功能分工调控行为方式的衍生,是优势区竞争下政府主体行为直接参与的结果,相对于传统优势区竞争配置机制具备土地资源功能分工协作的效率比较优势。因此,可将从优势区竞争到主体功能区分工协作的土地资源空间配置行为过程描述如下图所示的作用关系。

从优势区到主体功能区土地资源空间配置理论作用机理

4、主体功能区时代战略理念下中国土地资源空间配置管控重点

一厘清政府与市场关系,促进土地资源空间用途管制水平提升。在土地资源空间配置过程中既要发挥市场的决定性作用,也要注重政府的引导与监管作用。有效防范市场失灵、规避政府失灵,是中国国土空间管制的题中之要。

二协调府际纵横关系,保障土地资源空间治理的实施成效。从央地纵向关系角度,主体功能区土地资源空间配置应重点理顺中央政府与地方政府的职能关系,坚持中央与地方“事权集中、适度分权”相结合。从地方政府横向关系角度,主体功能区土地资源空间配置的不同功能分区经济发展模式重点不一,地方政府作为独立利益主体,其横向关系实际就是区域间利益竞争、博弈关系。只有有效规制地方政府发展竞争行为,形成地方政府横向分工协作职责体系,才能保障主体功能区土地资源空间配置整体朝着有序方向发展。

三兼顾效率与公平关系,确保土地资源空间管制主体利益诉求。主体功能区理念下土地资源空间配置目的在于避免“对立”导致效率损失或公平缺失,应在遵循“效率优先、兼顾公平”的原则上坚持效率与公平统一关系,才能保障主体利益基本诉求。

 

二、统一国土空间用途管制制度的思考

近年来,统一国土空间用途管制,已提升到前所未有的国家战略部署层面,是一项带有全局意义的极其重要的改革任务。本文重点总结中国以往国土空间用途管制的主要特点,强调贯彻落实用途管制制度,关键是把握好规划编制、实施许可、监督管理三大环节,统筹陆域、海域两类国土空间,差别化管理建设与非建设两种活动。并结合制度建设的前提,提出构建统一国土空间用途管制制度的若干建议。

一、1949年以来国土空间用途管制制度演变

1949年以来,我国国土空间用途管制制度从无到有,先后经历基本空白、建设用地规划许可出现、土地用途管制确立、多部门参与、统一用途管制探索和实现等五个阶段。

二、以往国土空间用途管制的主要方式及特点

1、国土空间用途管制的关键:两类国土(陆域和海域)、两种活动(建设和非建设)、三大环节(规划编制、实施许可、监督管理)。

2、国土空间用途管制的运行环节分析:

一规划编制:编制规划是开展国土空间用途管制的第一步,国土空间规划是国土空间用途管制的依据,通过将所有国土空间分区分类实施用途管制。

二实施许可:即依据法律规定和编制的空间规划,对国土空间开发行为进行行政许可,明确自然资源开发和建设活动的空间载体用途及使用条件。它是国土空间用途管制的主要实行环节,也是自然资源开发及载体使用权取得的前置审查环节。

三监督管理:以往国土空间用途管制监督管理,包括各类各级资源主管部门开展的日常巡查工作,对违法违规使用活动的执法督察以及采用现代信息化手段进行动态监测等。

三、统一国土空间用途管制制度的前提分析

落实:体现并落实中央精神和国家意志,构建统一的国土空间规划体系。应该形成:“一个基础”,即国土空间规划,并以此作为国土空间用途管制的依据;“一套体系”,即全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系;“一套分类”,即统一的国土空间分类标准。

联动:联动构建国土空间用途管制、国土空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度。实现“三个联动”:开发保护联动、管制对象联动、管控指标联动”。

协调:妥善处理国土空间用途管制的左右上下关系。在横向关系上,要加强国土空间规划和发展规划的协调;在纵向关系上,要加强上下协同,上位规划强调“责任”,下位规划强调“权益”。

四、统一国土空间用途管制制度的几点建议

规划编制层面:建立统一的国土空间用途管制控制线体系是实现自然资源合理利用与保护、建设活动有序开发的依据,其中,统一国土空间的管控边界是重中之重的关键环节。

实施许可层面:构建丰富有效的国土空间用途管制手段体系,方能满足覆盖陆域与海域、地上与地下的综合、立体的国土空间用途管制要求,切实保证空间规划的实施。

监督管理层面:确立统一明晰的国土空间用途管制监管体系,遏制违法建设与违法占用自然生态空间的现象。

支撑保障层面:完善国土空间用途管制的相关法律法规体系,营造“有法可依,执法必严”的国土空间用途管制新格局。

 

三、尹稚:国土空间规划,跳出部门利益束缚方见改革光芒!

1、国家规划体系重组已显端倪

2019 年5 23日中共中央国务院发布了大家期待已久的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的重要文件,并在编制要求中明确提出“体现战略性,全面落实党中央国务院重大决策部署,体现国家意志和国家发展规划的战略性”,“加强协调性,强化国家发展规划的统领地位,强化国土空间规划的基础作用”。这几条奠定了国家规划体系重组的基本思路,至于提高科学性等等要求是时代对几乎所有工作提出的质量标准的要求,不必用于体系之争的筹码,凡是科学的都必然会纳入这次体系重构的不同环节。

2、对规划本质的认知还刚起步

删去各种边界限定型定语的规划是引领人们从现状走向未来,从不满意的起点走向预计中可能更好的下一个目的点的导引过程。其初心属于社会理想范畴,即形成更美好的社会秩序,创造更美好的人类社会形态。一部分规划师沉迷于“科学的预测”,相信所谓精英(或是英雄)创造历史,创造未来。而另一个分支则走向科学描述情景,决策体系通过情景的选择创造未来,改变历史走向。很可惜的是,当下的中国走第一条路的人更多些,最高领导的讲话可以压制一下各种政治权威的朝令夕改,但技术权威一般有了朝令夕改的权力是否更恐怖呢?读过《1984》这部小说的人都知道技术理念的绝对化和政治化会带给大家一个什么样的未来,之所以在十九大前的北京市副中心竞标中我提出“建设人民城市”的呼吁,并以此成文写成各种内部建议和公开著作正是基于上述思考。

3、中国的事情要自己做还要遵循实践的检验

先谈国家意志的传导。国家意志即强制权力,这是现代国家能否存在的第一个基石,离开了这个基石,民族纽带、学问传承,都只是朋友圈的概念,谈不上御外辱,护民生,强国力。规划中的战略性、宏观性、政策性,增强引导和决策功能均与此相关。古训讲,“成大事者,谋者寡而行者众”就是这个道理。空间规划中的强制权力传导体现在与统领型规划的对接,具体是“重大战略和重大举措的时空安排,明确空间战略格局,空间结构优化方向,以及重大生产力布局安排”。在这些强制权力传导上发展规划是给空间规划留了“接口”的。

国家基石的第二个理念是交易规则的建立。中国要走出一条自己的道路,当下的标签是“社会主义市场经济”或“中国特色社会主义道路”,就科学说明而言,它是前馈控制和反馈控制的混合体。交易的是利益,空间资源是最大的利益载体。空间及其边界有很多种政治、技术属性,现在的所有规划方式和内涵都关注的是空间的科学属性,而我认为更应关注空间的社会属性,应该明确政治蓝图导向下的公权力和私权力空间边界的划分。深入研究空间的社会属性,建立明晰的适合当下中国发展阶段的空间产权制度,建立公开公正的公私权力交易规则,减少对私权之前通过谈判达成协议的干预,这些都是值得探讨的。

? 来源:土地资源网、自然资源部、广东自然资源、中国土地科学、自然资源学报、城市规划学刊、成都市政府网站

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